Proposta ai sensi dell'art. 10, secondo comma, Legge 24 marzo 1958 n. 195 concernente il tirocinio dei magistrati

Delibera del 2 luglio 2014

Il Consiglio superiore della magistratura, nella seduta del 2 luglio 2014, ha adottato la seguente delibera:
"«1. Sino all'approvazione del D.Lgs. 30 gennaio 2006, n. 26 e alla successiva entrata in vigore della L. 30 luglio 2007, n. 111, la formazione iniziale dei magistrati italiani, curata direttamente dal C.S.M., si articolava principalmente in due fasi:
- il tirocinio «ordinario» (detto anche «generico»), consistente nella rotazione tra vari uffici giudiziari;
- il tirocinio «mirato», destinato a dare una preparazione specifica all'esercizio delle funzioni oggetto della prima assegnazione dell'uditore.
Gli artt. 129, R.d. n. 12 del 1941, e 48, D.p.r. n. 916 del 1958 sull'ordinamento giudiziario avevano rimesso al C.S.M. la regolamentazione del tirocinio degli uditori, limitandosi a fissarne la durata in almeno due anni, da trascorrere presso i tribunali e le procure della Repubblica con opportuni avvicendamenti, con possibilità che fossero conferite le funzioni dopo almeno un anno di tirocinio.
La materia era stata successivamente riorganizzata dal D.p.r. 17 luglio 1998 e dalla circolare del C.S.M. del 30 luglio 1999, che avevano fissato in 18 mesi la durata minima del periodo di tirocinio 1  (di cui 13 mesi di tirocinio «ordinario» e 5 di tirocinio «mirato»), precisando le regole e le competenze del C.S.M., dei Consigli giudiziari e delle commissioni uditori costituite a livello dei distretti di corte d'appello.
2. Il sistema del tirocinio è stato profondamente modificato a seguito dell'approvazione del D.Lgs. n. 26/2006 e successive modifiche, che ha istituito la Scuola Superiore della Magistratura.
La Scuola ha iniziato le sue attività nel settembre 2012 con il tirocinio dei magistrati.
La legge delega (art. 2, comma 2, lett. d), e), f), g), h), i), L. 25 luglio 2005, n. 150) prescriveva che il tirocinio avesse modalità differenti in riferimento alla diversità delle funzioni che avrebbero dovuto essere svolte dagli uditori, giudicanti e requirenti; quindi, stabiliva che per ogni sessione, e cioè per la sessione presso la Scuola e per quella presso gli uffici giudiziari, fosse compilata una scheda valutativa dell'uditore e che, all'esito del tirocinio complessivamente inteso, la Scuola esprimesse un giudizio di idoneità all'assunzione delle funzioni giudiziarie, tenendo conto di tutti i giudizi espressi sull'uditore nel corso del tirocinio medesimo.
Sulla base del giudizio di idoneità spettava poi al C.S.M. deliberare in via finale.
Per il caso in cui la deliberazione consiliare fosse stata negativa, la legge delega disponeva che l'uditore potesse essere ammesso a un ulteriore periodo di tirocinio per non più di un anno e che la conseguenza di un'ulteriore deliberazione di inidoneità fosse la cessazione del rapporto d'impiego.
Nel sistema di cui al D.Lgs. n. 26/2006, prima della riforma del 2007, il comitato di gestione per la formazione iniziale era chiamato (art. 22) a esprimere le valutazioni dei risultati del tirocinio, che si doveva svolgere secondo quanto stabilito dagli artt. da 18 a 21, nella versione allora in vigore, per un periodo complessivo di ventiquattro mesi, suddivisi in due fasi, di cui una presso la Scuola e l'altra presso gli uffici giudiziari.
La formazione iniziale, denominata «tirocinio», si articolava in modo che sei mesi fossero trascorsi presso la Scuola superiore della magistratura e diciotto mesi nell'uditorato presso gli uffici giudiziari. All'interno di questi diciotto mesi si distingueva un periodo di sette mesi da riservare  all'uditorato presso un collegio giudicante, un periodo di tre mesi per l'uditorato in un ufficio requirente di primo grado e otto mesi in un ufficio corrispondente a quello di prima destinazione.
Il D.Lgs. n. 26/2006, nella sua primitiva versione, dettava la normativa di dettaglio con la previsione che:
- la sessione presso la Scuola dovesse essere la prima in ordine temporale e solo successivamente l'uditore svolgesse il tirocinio presso gli uffici giudiziari; gli uditori frequentassero presso le sedi della Scuola corsi di approfondimento teorico-pratico
riguardanti il diritto civile, il diritto penale, il diritto processuale civile, il diritto processuale penale ed il diritto amministrativo, con eventuale approfondimento anche di altre materie tra quelle comprese nella prova orale del concorso per l'accesso;
- la sessione presso la Scuola dovesse in ogni caso tendere al perfezionamento delle capacità operative e della deontologia dell'uditore giudiziario;
- le schede valutative fossero compilate al termine della sessione dai singoli docenti per ciascun uditore e tali schede venissero poi trasmesse al comitato di gestione della sezione per il tirocinio per le conseguenti valutazioni.
Sull'articolazione del tirocinio la Commissione giustizia del Senato aveva rilevato in sede di parere,
reso nella seduta del 1° dicembre 2005, che appariva assai poco funzionale la suddivisione netta in
due distinti periodi, del periodo presso la Scuola superiore e del periodo da trascorrere presso gli uffici giudiziari. Aveva osservato che i sei mesi consecutivi presso la Scuola erano «assai difficili da sopportare, soprattutto per chi non risiede in loco» e che era infelice la formula didattica sostanzialmente riproduttiva di quella universitaria, articolata interamente secondo programmi di studio teorico.
3. La L. n. 111/2007 ha previsto significative modifiche a partire dalla rubrica del titolo II del D.Lgs. n. 26/2006, sostituita dalla seguente: «Disposizioni sui magistrati ordinari in tirocinio». La novella elimina il termine «uditore giudiziario», sostituito dall'espressione «magistrato ordinario in tirocinio». Dal punto di vista terminologico vi è da notare che la legge non usa, in relazione ai magistrati di carriera, l'espressione «formazione iniziale», impiegato solo relativamente alla formazione della magistratura onoraria.
L'art. 2 lett. o) specifica che la Scuola collabora «alle attività connesse con lo svolgimento del tirocinio dei magistrati ordinari nell'ambito delle direttive formulate dal Consiglio superiore della magistratura e tenendo conto delle proposte dei consigli giudiziari». Può dunque dirsi che la formazione iniziale dei magistrati ordinari costituisce, nel disegno riformatore, il frutto di un'opera sinergetica del C.S.M. e della Scuola.
La durata del tirocinio dei magistrati ordinari, di cui all'articolo 1, comma 1, d.lgs. n. 26/2006 viene ridotta da ventiquattro (secondo quanto stabilito dall'originaria versione dell'art. 18 d.lgs. cit.) a diciotto mesi e riportata alla durata stabilita dalla legislazione in vigore prima della riforma del 2006.
La norma prevede che il tirocinio si articoli in sessioni, una delle quali della durata di sei mesi, anche non consecutivi, effettuata presso la Scuola ed una della durata di dodici mesi, anche non consecutivi, effettuata presso gli uffici giudiziari.
Le modalità di svolgimento delle sessioni del tirocinio sono definite con delibera del Consiglio Superiore della Magistratura.
3.1. Per quanto attiene alla sessione effettuata presso le sedi della Scuola, dispone l'attuale art. 20 d.lgs. n. 26/2006 che i magistrati ordinari in tirocinio frequentino corsi di approfondimento teoricopratico su materie individuate dal C.S.M. con le delibere di cui al comma 1 dell'art. 18, nonché su ulteriori materie individuate dal Comitato direttivo nel programma annuale.
La sessione presso la Scuola deve in ogni caso tendere al perfezionamento delle capacità operative e professionali, nonché della deontologia del magistrato ordinario in tirocinio. I corsi «sono tenuti da docenti di elevata competenza e professionalità, nominati dal comitato direttivo al fine di garantire un ampio pluralismo culturale e scientifico». Tra i docenti sono designati i tutori che assicurano anche l'assistenza didattica ai magistrati ordinari in tirocinio.
Al termine delle sessioni presso la Scuola il comitato direttivo trasmette al Consiglio superiore della magistratura una relazione concernente ciascun magistrato.
3.2. La sessione presso gli uffici giudiziari (art. 21 d.lgs. cit.) si articola in tre periodi: il primo, della durata di quattro mesi, è svolto presso i tribunali e consiste nella partecipazione all'attività giurisdizionale relativa alle controversie o ai reati rientranti nella competenza del tribunale in composizione collegiale e monocratica, compresa la partecipazione alla camera di consiglio, in maniera che sia garantita al magistrato ordinario in tirocinio la formazione di una equilibrata esperienza nei diversi settori; il secondo periodo, della durata di due mesi, è svolto presso le procure della Repubblica presso i tribunali; il terzo periodo, della durata di sei mesi, è svolto presso un ufficio corrispondente a quello di prima destinazione del magistrato ordinario in tirocinio.
Il Comitato direttivo approva per ciascun magistrato ordinario in tirocinio il programma di tirocinio da svolgersi presso gli uffici giudiziari del capoluogo del distretto di residenza del magistrato ordinario in tirocinio, salva diversa autorizzazione dello stesso comitato direttivo per gravi e motivate esigenze; il programma garantisce un'adeguata formazione nei settori civile, penale e dell'ordinamento giudiziario e una specifica preparazione nelle funzioni che sarà chiamato a svolgere nella sede di prima destinazione.
Su questa disposizione specifica il C.S.M., nel parere formulato il 31 maggio 2007, ha espresso una valutazione negativa, rilevando che «contrariamente al regime vigente, la competenza relativa all'approvazione del programma di tirocinio del magistrato trasmigra dal Consiglio al comitato direttivo della scuola, mentre la designazione dei magistrati affidatari rimane prerogativa del Consiglio. Si ritiene che sarebbe più coerente il mantenimento in capo all'organo di autogoverno del potere di programmazione delle attività insieme a quello della designazione dei magistrati affidatari in quanto trattasi di profili complementari che la previsione normativa disgiunge senza ragione».
I magistrati affidatari presso i quali i magistrati in tirocinio svolgono i prescritti periodi di stage sono designati dal Consiglio superiore della magistratura, su proposta del competente Consiglio giudiziario.
Al termine della sessione, i singoli magistrati affidatari compilano, per ciascun magistrato in tirocinio loro assegnato, una scheda valutativa, che trasmettono al comitato direttivo ed al Consiglio superiore.
4. Tanto premesso, si osserva che con riferimento al tirocinio dei magistrati ordinari di prima nomina, il sistema voluto dal legislatore sembra presentare alcuni limiti, dei quali si ritiene opportuna la correzione.
La previsione di un periodo di tirocinio di 6 mesi da effettuarsi presso la Scuola, concentrati nella fase del tirocinio generico, su un totale di 18 mesi di periodo complessivo previsto dalla legge, comprime eccessivamente l'apprendistato presso gli Uffici giudiziari, che ha sin qui costituito il valore aggiunto della formazione iniziale dei neo magistrati.
Le caratteristiche del concorso in magistratura inducono infatti gli aspiranti a consacrare un tempo significativo alla loro preparazione teorica, che segue gli Studi universitari e la specializzazione post-laurea.
Il tirocinio presso gli Uffici giudiziari è, in tale quadro, da privilegiarsi poiché consente di apprendere il mestiere del magistrato e mettere in pratica l'ampio bagaglio teorico conseguito nel corso di lunghi anni di studi.
Comprimere di un terzo questo momento centrale, differendo il contatto con la realtà giudiziaria a favore di una formazione effettuata nelle aule della scuola e nei luoghi di stage, rende squilibrato il dosaggio del tirocinio, limitando significativamente e negativamente la possibilità del neo magistrato di apprendere sul campo il "mestiere" al quale è destinato.
In effetti, l'esperienza comparata della formazione iniziale dei magistrati in Europa evidenzia due dati importanti.
Il primo è rappresentato dalla durata del tirocinio, significativamente più lunga rispetto a quella prevista dal nostro legislatore. Nelle esperienze straniere, infatti, il periodo di tirocinio non è, mediamente, inferiore ai due anni.
Il secondo dato è costituito dalla previsione di un periodo più ampio e continuativo di tirocinio presso gli Uffici giudiziari, nella consapevolezza che esso costituisce il momento qualificante dell'apprendistato.
5. In tale quadro risulta opportuno introdurre taluni «correttivi» alla disciplina del tirocinio dei magistrati, al fine di riconoscere uno spazio maggiore alla sessione presso gli Uffici giudiziari, riequilibrando la proporzione originariamente prevista dal legislatore del 2006 rispetto alla sessione presso la Scuola. Con la novella 2007, infatti, la sessione presso gli Uffici giudiziari è stata ridotta da 18 a 12 mesi, mentre quella presso la Scuola è rimasta di 6 mesi.
La sessione presso gli Uffici giudiziari costituisce il momento centrale del tirocinio, rappresentando per i neo magistrati la sede ove poter affinare le proprie competenze giuridiche e apprendere il mestiere del magistrato.
In tal senso, sembra opportuno riportare a 18 mesi la sessione presso gli Uffici giudiziari, mantenendo di 6 mesi quella presso la Scuola, al fine di consentire un equilibrato sviluppo e affinamento degli strumenti indispensabili per l'avvio della professione del magistrato.
L'allungamento complessivo del periodo di tirocinio, con l'ulteriore allontanamento del momento di effettiva assunzione delle funzioni giurisdizionali, potrebbe essere adeguatamente compensato con la riduzione del periodo di specializzazione postuniversitaria, anche alla luce dei risultati non sempre ottimali che le Scuole di specializzazione hanno fornito in questi anni 2.
Le modifiche legislative proposte, pur tenendo conto dell'impegno organizzativo della Scuola inteso a garantire l'attuazione dell'impianto normativo, consentirebbero una maggiore concentrazione del periodo dedicato al tirocinio residenziale e il superamento dell'attuale frammentazione del tirocinio presso gli Uffici giudiziari.
Tanto premesso, il Consiglio
delibera
di trasmettere al Ministro della giustizia la presente delibera sul tirocinio dei magistrati al fine della formulazione di una proposta ai sensi dell'art. 10, comma 2, l. 24 marzo 1958, n. 195.»"
----------------------------
1 L'art. 11, l. 13 febbraio 2001, n. 48 aveva previsto la possibilità per il C.S.M. di ridurre fino a 12 mesi la durata del periodo complessivo di tirocinio, purché il periodo di tirocinio «mirato» non scendesse sotto i cinque mesi. In questo caso però gli uditori sarebbero stati obbligati a partecipare, nel corso dei cinque anni seguenti, a dei corsi di formazione (definibile come «complementare») organizzati dal C.S.M. per la durata di due mesi l'anno.
2 L'esperienza sin qui maturata dimostra che le Scuole di specializzazione oscillano costantemente tra completamento dell'istruzione universitaria (ripetendo pedissequamente le metodologie ed i contenuti dell'insegnamento universitario), e preparazione all'accesso ai concorsi per la magistratura e per il notariato, nonché all'esame professionale forense (concorsi ed esame che però vertono su materie assai diverse tra loro ed hanno finalità evidentemente divergenti, sicché richiederebbero contenuti e metodologie diversificati).
In ogni caso, la qualità della preparazione fornita dalle Scuole non è uniforme sul territorio, il che ha conseguenze di non poco conto anche sulla formazione professionale iniziale dei MOT.
Esse non sono riuscite nell'intento di sostituire le scuole private di preparazione al concorso in magistratura, se è vero che oltre il 90% dei vincitori del concorso dichiara di aver seguito una di quelle scuole.
Tuttavia, la loro frequenza è obbligatoria, e poiché sono costose, il loro costo si somma a quello delle scuole private, con la conseguenza che l'accesso in magistratura avviene ormai, di fatto, su basi censuarie.
In conclusione, l'età media di accesso alla magistratura è oggi di 33-34 anni, e da quel momento deve poi farsi luogo all'ulteriore percorso della formazione professionale vera e propria, accompagnato da ulteriori momenti di completamento della formazione universitaria di base, presso la Scuola della Magistratura.
L'inadeguatezza dei risultati rende dunque evidente l'urgente necessità di riformare complessivamente il sistema dell'accesso al concorso (e ciò, anche alla luce della prossima abolizione dell'istituto del c.d. trattenimento in servizio, e della fissazione al 70° anno dell'età massima di esercizio delle funzioni giurisdizionali).

Scarica il pdf