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Relazione introduttiva del Segretario Generale

Polignano_16_9_2016

Mi piace ripeterlo spesso e voglio esordire anche in questa importante occasione, per la quale ringrazio i gruppi di Unità per la Costituzione di Bari e di Lecce ed in particolare quei colleghi che si sono impegnati per l'organizzazione di questo evento, che Unicost, dopo il congresso di Orvieto, si è proposta alla Magistratura come un luogo di incontro sempre aperto al confronto con tutti; un perenne laboratorio ove si riflette sul modo di intendere la funzione giudiziaria ed il rapporto di essa con gli altri poteri dello Stato, uno spazio di aggregazione di idee, provenienti anche da matrici culturali diverse, destinate a trovare una sintesi nella dirigenza politica, una palestra all'interno della quale esercitare la cultura dell'autogoverno e del potere diffuso.

Con questi connotati abbiamo costruito la nostra proposta elettorale, riuscendo a trovare un consenso quasi inaspettato in un periodo caratterizzato dalla caduta delle idealità e dalla crisi delle formazioni intermedie deputate a rappresentarle. Ed in particolare un consenso importante abbiamo trovato in questa bellissima terra di Puglia grazie, non solo all'ottima qualità umana e professionale dei candidati messi in campo - Enrico Infante e Rossana Giannaccari - ma in virtù dell'impegno di una squadra di colleghi che a Bari ed a Lecce, passando per tutte le sedi giudiziarie della Regione, si sono dimostrati fortemente motivati ed impegnati nel dare un seguito concreto al nuovo corso di UNICOST proposto dalla dirigenza che ho l'onore di rappresentare.

Insieme, anche se non ho mai nascosto l'esistenza di aree di profonda crisi dove allo stato, tranne qualche timida eccezione, non emergono segnali di inversione di tendenza, abbiamo iniziato un cammino di rinnovamento della nostra organizzazione nelle forme e nei contenuti e l'evento che oggi comincia, anche nella formula adottata di "Convegno interdistrettuale", alla sua seconda edizione, è il segno tangibile che il nuovo corso di UNICOST è ormai una realtà nel panorama associativo nazionale: fare della cultura e del confronto con tutte le sensibilità esistenti nel mondo della Giustizia sui temi che attengono all'esercizio della giurisdizione un metodo di azione politica. In questa occasione ci confronteremo sulle luci e le ombre che si intravedono, in questo periodo, sull'amministrazione della Giustizia nel nostro Paese in seguito alle riforme attuate ed a quelle in fase di attuazione ed alla luce del percorso di autoriforma nel quale è impegnato il C.S.M. in carica fin dal giorno successivo al suo insediamento.

In questo modo, attraverso eventi come quello che oggi comincia, intendiamo fare politica all'interno dell'A.N.M., ritenendo che questo sia il ruolo che compete ad un'associazione di magistrati, cioè una compagine composta da soggetti che esercitano in modo diffuso uno dei poteri dello Stato: ognuno di Noi rappresenta un punto autonomo ed indipendente di esercizio del potere giurisdizionale. Con questo metodo stiamo rinnovando la nostra organizzazione nelle forme e nei contenuti, cercando di creare, ed è quello che faremo oggi e domani, delle formule nuove che sappiano dare voce ai Magistrati come singoli, appartenenti agli uffici ed espressione delle realtà locali. Ciò perché, in ragione della specificità del nostro ruolo, occorre ancora creare, al di là dei momenti istituzionali, degli spazi di riflessione sul modo di essere Giudici e Pubblici Ministeri in un quadro normativo caratterizzato da forte instabilità determinata da continui interventi riformatori o presunti tali. A questo tipo di riflessione servono le correnti di pensiero o per meglio dire le aree culturali esistenti all'interno della Magistratura che oggi, grazie al nostro significativo apporto  e sacrificio, hanno finalmente ritrovato una rappresentanza unitaria. Ed in questa direzione vogliamo costruire una rappresentanza culturale della Magistratura che sappia essere intransigente nei contenuti, ma moderata nei toni e rispettosa verso tutti gli interlocutori, che sappia accettare il primato della Legge, anche se non gradita, che ripudi qualsiasi forma di collateralismo, che promuova, attraverso un ragionamento pacato con le Istituzioni, l'Avvocatura ed il personale amministrativo, la vera attuazione del modello costituzionale di Giustizia. In questo quadro complessivo si inseriscono le tre sessioni di questo convegno e la tavola rotonda conclusiva, che sono state previste, molto opportunamente, dagli organizzatori.

Mi permetterò di affrontare, con estrema sintesi e solo a titolo introduttivo, le diverse tematiche, tutte attuali ed importanti, che verranno trattate nel prosieguo del lavori.

Si parlerà in primo luogo di "Risorse e territorio", tema fondamentale, dipendendo in concreto l'efficienza del sistema giustizia dalla concreta allocazione delle risorse umane e professionali nei diversi territori ove si dispiega l'amministrazione della Giustizia. Della cosiddetta geografia giudiziaria si è a lungo parlato, pur potendosi contare, fin dal periodo preunitario sulla punta delle dita, e forse basta una sola mano, i concreti interventi del Legislatore di revisione delle circoscrizioni giudiziarie. E difatti tuttora siamo ben lontani dall'avere acquisito dati sufficienti per potere pervenire ad una razionale distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio nazionale; siamo, a mio avviso, ancora ben lontani dall'individuazione delle dimensioni ideali di ufficio giudiziario in conseguenza dell'estrema varietà delle realtà giudiziarie del nostro Paese e delle diverse esigenze di giustizia richieste dalle popolazioni che in quei territori vivono.

Il primo vero tentativo di revisione delle circoscrizioni giudiziarie è stato posto in essere nel 2011 ed è andato, almeno parzialmente, a buon fine grazie all'impegno di alcuni colleghi che allora prestavano servizio al Ministero, impegno che ha potuto contare anche su una serie di congiunture politiche favorevoli. Così si potuto pervenire alla soppressione dei Tribunali minori e delle relative Procure della Repubblica, uffici per i quali quotidianamente si ponevano problemi di concreto funzionamento, alla soppressione di diversi uffici del Giudice di Pace e, aspetto estremamente significativo, alla soppressione delle sedi distaccate di Tribunale, che altro non erano che un residuato delle vecchie Preture circondariali. Si è trattato, comunque, di un intervento limitato e parziale; a ciò consegue che un qualsiasi intervento riformatore deve necessariamente prevedere di tornare sulla materia al fine di pervenire ad una definitiva e moderna distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio.  Un approccio sistematico, invece, pare rinvenirsi nella relazione della Commissione ministeriale incaricata di predisporre un progetto di riforma dell'ordinamento giudiziario. Segnatamente viene evidenziato come il sistema giustizia oggi debba necessariamente considerare superato il concetto di giudice di prossimità; viene ipotizzato un riequilibrio della distribuzione degli uffici distrettuali su base monoregionale, viene prevista la possibilità di istituire uffici di Procura Generale interdistrettuale sulla base di macroaree; viene prevista un'ulteriore riduzione degli uffici di primo grado e viene prevista l'istituzione di una sorta di "task force" di magistrati deputata ad operare in più uffici giudiziari ove si verifichino particolari situazioni di emergenza.

Lanciando al prosieguo dei lavori un approfondimento su queste tematiche, mi permetto di rilevare che nell'ambito della completa rivisitazione dell'ordinamento giudiziario, mi sarei aspettato da una commissione così autorevolmente composta un maggiore approfondimento sulle diverse funzioni alle quali sono addetti i magistrati quali previste dal d. lgs. n. 160 del 2006; a titolo meramente esemplificativo non si è valutata l'opportunità di suggerire l'eliminazione dell'ufficio requirente di secondo grado con creazione di un unico ufficio requirente deputato a seguire anche la fase del giudizio di appello; non è stato considerato se è tuttora necessario mantenere una funzione giudicante separata di giudice del lavoro, laddove, nella gran parte degli uffici le funzioni di giudice del lavoro vengono svolte anche su base tabellare creandosi disparità di trattamento fra giudici che svolgono le stesse funzioni.

Strettamente connessa alla tematica della geografia giudiziaria è, poi, quella relativa alla determinazione delle piante organiche del personale di Magistratura. Al riguardo la procedura prevede che il Ministro formuli una proposta che viene inviata al C.S.M. per l'espressione di un parere obbligatorio, ma non vincolante; quindi la nuova pianta organica viene adottata con decreto del Ministro. Allo stato e direi finalmente il Ministro ha inviato al C.S.M. la proposta di revisione della pianta organica conseguente alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie attuata nel 2011 (quindi con circa 6 anni di ritardo) ed il C.S.M. pare abbia intenzione di aprire un'interlocuzione con i Consigli Giudiziari al fine di acquisire dalle diverse realtà locali tutti quei dati che potranno risultare utili per esprimere un parere adeguatamente motivato. Premesso che si tratta di un procedimento puramente virtuale, in quanto permane nell'organico una percentuale tale di vacanze tale da rendere per lo più insignificanti le variazioni delle piante organiche dei diversi uffici, occorre, ciononostante, che tutti gli organi preposti - C.S.M., Consigli Giudiziari, Capi degli uffici interessati dalle variazioni, Ministero della Giustizia - prestino la massima attenzione onde intervenire per attenuare, se non eliminare, le più evidenti sperequazioni che tuttora esistono fra diversi uffici giudiziari aventi carichi di lavoro e bacini di utenza equiparabili. Occorre poi verificare se si è proceduto alla distribuzione nella pianta organica di tutto il personale di Magistratura previsto dalla legge, perché da un sommario esame della proposta del Ministro mi parrebbe che non sono stati ancora inseriti i 100 posti di cui all'ultimo aumento dell'organico.

Quanto alla tematica dell'ufficio del processo, se si escludono alcune realtà virtuose, si è molto lontani dalla creazione di un modulo organizzativo dotato di risorse umane e materiali, idoneo a coadiuvare il giudice nell'esercizio della funzione giurisdizionale. In sostanza non si è voluto più parlare di ufficio del giudice, ma non si è fatto neppure l'ufficio del processo. Viceversa si è assistito ad una sempre più marcata spersonalizzazione delle funzioni di assistenza del Magistrato, alle quali è istituzionalmente destinato il personale di cancelleria, con conseguente mortificazione, non solo dei Magistrati stessi, ma anche dello stesso personale amministrativo che si è visto privato della possibilità di instaurare un rapporto privilegiato di collaborazione con i Magistrati assegnati ai diversi settori della giurisdizione. L'ufficio del processo, in quelle limitate realtà in cui esiste, si compone, quindi,  dei soli stagisti provenienti dalle diverse tipologie di tirocinio che, laddove attivati, prevedono un impegno di carattere formativo a carico dei Magistrati affidatari dei tirocinanti, più che un effettivo beneficio per l'amministrazione della giustizia. Qualche segnale positivo di possibile inversione di tendenza è ravvisabile nel concorso che dovrebbe essere varato dal Ministero della giustizia e negli accordi che si riescono a stipulare con le altre Istituzioni, che consentono agli uffici giudiziari di avvalersi di personale in esubero proveniente da altre amministrazioni. Da ultimo sul punto, deve essere valutata positivamente l'attività del C.S.M. in tema dibest practices, favorita anche dall'ottimo funzionamento della S.T.O., alla cui prima costituzione ho avuto modo di contribuire.

Una delle più importanti riforme, recentemente intervenute, è quella della Magistratura onoraria; sono assolutamente convinto che sia stata un'ottima scelta quella di pervenire alla tanto auspicata unificazione dei ruoli della Magistratura onoraria. Ma alla legge delega si auspica che seguano tempestivamente i decreti delegati, perché finora l'unico aspetto già operativo è quello relativo all'introduzione di un nuovo compito per i Presidenti di Tribunale, cioè l'attribuzione agli stessi delle funzioni, giurisdizionali ed amministrative, che prima erano affidate al coordinatore dei Giudici di Pace. Occorrono, infatti ed al più presto quelle disposizioni di carattere normativo ed organizzativo necessarie per fare partire quella giurisdizione minore affidata ad una Magistratura non professionale.

Non posso esimermi dall'esprimere grande soddisfazione per il parere, alla fine espresso dal C.S.M., in ordine all'intervento normativo relativo alla soppressione degli uffici giudiziari minorili. Il parere, alla fine varato all'unanimità, rispecchia fedelmente quella che era la posizione espressa da UNICOST in un mio specifico intervento sollecitatomi da autorevoli esponenti del nostro gruppo che svolgono o hanno svolto funzioni di Giudice o di Pubblico Ministero presso i Tribunali per i minorenni.

Anche sul disegno di legge in tema di soppressione delle Commissioni Tributarie e devoluzione del relativo contenzioso alla Giurisdizione ordinaria ci siamo espressi ed abbiamo contribuito alla netta presa di posizione dell'A.N.M. sul punto. Per sintesi, prescindendosi  dal giudizio che si dà sul funzionamento della Giustizia Tributaria, è assolutamente irragionevole pensare di trasferire quel consistente carico di lavoro alla Magistratura ordinaria, pur prevedendosi un aumento dell'organico della stessa; ciò determinerebbe il definitivo tracollo dei tentativi di recupero di efficienza del sistema della giustizia civile, che grazie all'impegno ed al sacrificio di tanti colleghi, si sta tentando di portare avanti, con significativo segnali di cambiamento.

Uno specifico approfondimento, in sede associativa, meritano le conclusioni alle quali sono pervenute le Commissioni istituite dal Ministro in tema di funzionamento del C.S.M. e legge elettorale ed in tema di Ordinamento giudiziario. Allo stato le relazioni delle due Commissioni sono state inviate al C.S.M. per un parere preliminare. Quindi il Ministro sarà chiamato ad effettuare le sue scelte e cioè verificare se le opzioni proposte, alla luce delle  considerazioni svolte nelle risoluzioni approvate dal C.S.M., si prestino ad essere tradotte in uno o più proposte di legge; il tutto alla luce degli equilibri politici del Paese e del complessivo quadro istituzionale. 

Con specifico riferimento alla relazione della Commissione Vietti, oltre a quanto ho già evidenziato in tema di revisione delle circoscrizioni giudiziarie, mi trova pienamente d'accordo la critica svolta nella proposta di parere all'esame del C.S.M. in ordine agli ipotizzati rapporti fra Procuratore Generale della Cassazione, Procuratore Generale presso la Corte d'Appello e Procuratore della Repubblica; viene acutamente segnalato il rischio di compressione degli spazi di autonomia e responsabilità dei capi degli uffici di primo grado e degli stessi magistrati in servizio presso quegli uffici,  rischio che potrebbe derivare dalla creazione di un "rigido rapporto di coordinamento e di vigilanza all'interno dell'asse requirente".  Altrettanto condivisibile è la critica che il C.S.M. si propone di svolgere alla proposta di nuova disciplina dell'accesso in magistratura con previsione della possibilità di ingresso in carriera più agevolato per i migliori laureati; è del tutto evidente che una simile proposta determinerebbe eccessive disparità di trattamento fra gli aspiranti magistrati conseguenti alle spesso molto divergenti metodiche valutative attuate dalle diverse università italiane. Meritano, invece, senz'altro una valutazione positiva la proposta di ridurre da sei a tre mesi il tirocinio dei M.O.T. presso la S.S.M., come anche l'ipotesi di introduzione di nuove e più rigide forme di separatezza e di incompatibilità fra l'esercizio delle funzioni giudiziarie e l'attività politica e/o amministrativa. E da ultimo merita un attento approfondimento la proposta di modificare l'art. 2 r.d. n. 511 del 1946 (legge guarentigie), nel senso di escludere la clausola di non applicabilità della norma oggi prevista, nel senso che per potersi disporre il trasferimento di ufficio del magistrato le circostanze che hanno determinato l'incompatibilità devono essere indipendenti da colpa. Difatti se da un lato si reputa necessario restituire vitalità ed efficacia allo strumento previsto dall'art. 2 suddetto per potere consentire al C.S.M. di rimuovere tempestivamente un magistrato dal suo ufficio anche quando l'incompatibilità sia stata determinata da sua colpa, da un altro lato il ridimensionamento dell'istituto del trasferimento per incompatibilità ambientale risulta ad oggi collegato ad una serie di altri istituti, introdotti dal legislatore del 2006, che consentono, in presenza di un accertamento rigoroso della sussistenza di determinati presupposti, la rimozione del magistrato dalle funzioni o dalla sede.

Per quanto riguarda i lavori della Commissione ministeriale per la riforma del C.S.M. anche in questo caso abbiamo avuto modo di leggere la relazione della commissione presieduta da Luigi Scotti;  su tale relazione il C.S.M.ha espresso il suo parere  con una risoluzione recentemente approvata dall'Assemblea plenaria.  Mi sembra che, in proposito data la delicatezza della tematica affrontata che attiene alla costituzione ed al funzionamento dell'organo preposto, sulla base dell'architettura costituzionale, alla tutela ed alla promozione dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura, sia la commissione che il C.S.M.  prendono atto che attualmente il confronto fra le istituzioni attiene alle prime ed essenziali riflessioni circa gli obbiettivi sed i metodo del percorso riformatore, attualmente un progetto inprogressancora da definire in un testo di disegno di legge.

Con riguardo alla sezione disciplinare, a differenza che nella risoluzione approvata dal C.S.M., considero in modo negativo la prevista proposta di ridurre a tre i componenti del collegio disciplinare; in particolare data la materia trattata che attiene ai diversissimi mestieri del giudice, l'attuale composizione mi sembra che garantisca l'apporto di tutte le diverse professionalità,rectiuscategorie di magistrati che esercitano diverse funzioni, che vengono poi eletti al CSM. Quanto poi alla separazione fra la funzione giurisdizionale e quella amministrativa, propendo per la proposta ipotizzata dalla Commissione che prevede una netta incompatibilità a partecipare al Collegio disciplinare per chi ha votato in commissione o in plenum in ordine ad una pratica di trasferimento per incompatibilità ambientale. Certo vi e' il rischio che una norma del genere possa paralizzare il funzionamento concreto della sezione disciplinare; per questo, a mio avviso, ma è un opinione personale che può valere come invito al dibattito e che non vuole impegnare in alcun modo la corrente, il legislatore su questo aspetto deve essere più coraggioso della Commissione; deve riuscire, ad attuare veramente la proclamata necessita di distinguere in modo netto la funzione giurisdizionale disciplinare da quella amministrativa; ciò si potrebbe ottenere soltanto con l'individuazione di un collegio disciplinare composto da componenti del C.S.M.  che non svolgono funzioni amministrative e limitano in loro mandato all'esclusiva composizione della sezione disciplinare. Accedendo a questa ipotesi sarebbe necessario ritornare alla composizione precedente alla riforma del 2002 con 30 componenti.

Condivisibile la scelta di mantenere la presenza dei magistrati nelle strutture ausiliarie del Consiglio - segreteria ed ufficio studi; ma mi sarei aspettato sia dalla commissione ministeriale che dallo stesso C.S.M. un maggiore coraggio per trovare il modo, al di la di vuote parole circa la necessaria concorsualità della procedura, di superare l'attuale procedura di nomina dei magistrati addetti alla segreteria o all'ufficio studi.

Altrettanto condivisibile è senz'altro l'ipotesi di un maggiore decentramento delle competenze in materia tabellare in favore dei consigli giudiziari, sempreché ciò non si risolva nella menomazione dei poteri di organizzazione del capo dell'ufficio. Quanto agli uffici del P.M., la commissione auspica un ritorno alla tabellarizzazione lieve per l'organizzazione degli uffici di procura; in particolare, secondo la proposta formulata dalla commissione valutata positivamente nella proposta di risoluzione del C.S.M., si prevede che il C.S.M. debba predisporre dei criteri generali di organizzazione degli uffici requirenti, che i capi degli uffici predispongano un progetto organizzativo sul quale il Consiglio Giudiziario esprime un parere e riconoscendosi il potere del C.S.M. di formulare delle osservazioni alle quali il Procuratore è tenuto ad attenersi.

Quanto poi al delicato tema del sistema elettorale dell'elezione dei componenti togati del C.S.M., pur prendendo atto dell'esclusione, da parte della Commissione ministeriale, di qualsiasi ipotesi di sorteggio, devo registrare la necessita di un più ampio confronto, sia a livello istituzionale che in ambito associativo; la bozza di risoluzione del C.S.M. sul punto mi sembra fermarsi alla diplomazia istituzionale e la proposta prescelta dalla commissione che, cerca di combinare sistema maggioritario e sistema proporzionale con un voto a doppio turno, mi pare del tutto insoddisfacente. Allo stato io ho già avuto modo di evidenziare le criticità del sistema elettorale introdotto nel 2002 con riferimento al ruolo dei gruppi associativi; segnatamente il sistema elettorale vigente, con il dichiarato intento di eliminare il peso delle correnti, ha conseguito l'effetto di disarticolare la rappresentanza culturale della Magistratura favorendo accordi fra i candidati e consentendo l'intervento di gruppi di potere; ciò ha avuto una diretta incidenza sul funzionamento dell'organismo e sull'autorevolezza delle decisioni assunte.

Organizziamo allora dibattiti in tutte le sedi, sensibilizziamo l'opinione pubblica e coinvolgiamo la classe forense, certo interessata al mantenimento dei presidi dell'indipendenza della magistratura, poniamo in essere tutte le azioni politiche idonee a riconoscere all'interno dell'organo di governo autonomo della magistratura la rappresentanza delle diverse aree culturali nelle quali ci dividiamo e ci completiamo, rivendichiamo un sistema elettorale che, in modo palese e trasparente, consenta la prospettazione al corpo elettorale di diverse idee sulla giurisdizione e l'autogoverno.

Polignano a Mare 16 settembre 2016

 

Roberto Carrelli Palombi

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