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Proposta di circolare sulle procure

Riteniamo che l'organizzazione degli Uffici di Procura rappresenti un tema di assoluta attualità che coinvolge non solo coloro che svolgono funzioni requirenti ma l'intera magistratura, costituendo l'indipendenza del P.M. presupposto indispensabile dell'indipendenza del Giudice.

L'argomento è da tempo oggetto di ampio dibattito, nell'ambito del quale Unità per la Costituzione ha già preso chiara posizione all'esito del Congresso Nazionale di Orvieto.

La recente proposta di circolare varata dalla Settima Commissione del C.S.M., molto opportunamente resa pubblica anche prima della discussione in seno all'assemblea plenaria, impone una riflessione comune, condivisa all'interno della Segreteria Nazionale ed elaborata con la fattiva collaborazione di Roberto Ceroni ed Alessandra Cerreti, su quelli che appaiono essere i temi nevralgici oggetto di attenzione da parte dell'organo di autogoverno.

 

Il Progetto Organizzativo

E' indubbio che la legge n. 106/2006, ponendo in capo al Procuratore della Repubblica la titolarità dell'azione penale, ha inevitabilmente segnato un cambio di passo nel nostro Ordinamento Giuridico, contribuendo a determinare una oggettiva verticalizzazione degli Uffici di Procura.

La compatibilità del nuovo assetto strutturale delle Procure con i principi costituzionali di autonomia e indipendenza di ciascun magistrato (e dunque anche del Pubblico Ministero) è da tempo oggetto di ampio dibattito all'interno e fuori della magistratura.           

L'oggettiva accentuazione del ruolo del Procuratore della Repubblica ha determinato la necessità di verificare se l'intervento normativo abbia introdottosic et simpliciterun rigido ed esclusivo rapporto di sovraordinazione gerarchica del Procuratore della Repubblica rispetto agli altri Magistrati dell'Ufficio o se, conformemente ai principi costituzionali, abbia  inteso introdurre un idoneo strumento volto a garantire maggiore omogeneità ed efficienza nell'esercizio delle attività di competenza dell'ufficio del Pubblico Ministero, a partire dall'obbligatorio esercizio dell'azione penale.

Unità per la Costituzione, sin dalle iniziali applicazioni della normativa, ha aderito alla seconda delle soluzioni prospettate ribadendo con forza la lettura costituzionalmente orientata della citata legge. Essa soltanto, invero, appare idonea a salvaguardare da un lato l'indiscussa prerogativa riconosciuta al Procuratore della Repubblica in tema di organizzazione dell'ufficio (exart. 1 co. 6 d.lgs. 106/2006) e di verifica del corretto, puntuale e uniforme esercizio dell'azione penale (exart. 1 co. 2 d.lgs. 106/2006, che richiama pure il doveroso rispetto delle regole del giusto processo) e, dall'altro, a porre obblighi nell'adempimento dei doveri e limiti nell'esercizio dei poteri che gli sono propri, a partire dal rispetto delle garanzie di indipendenza e autonomia che la Carta riconosce sia ai Giudici che ai P.M. (ai sensi degli artt. 97, 101, 102, 105, 107 e 112 Cost.).

Una gerarchia di tipo organizzativo quella del Procuratore della Repubblica, al quale si riconosce quindi il potere di imprimere le linee di indirizzo circa l'adozione, da parte degli Aggiunti e dei Sostituti, di criteri omogenei ai fini delle determinazioni inerenti il promovimento dell'azione penale e dell'utilizzo ponderato delle scarse risorse umane e strumentali che rappresentano, come è noto, la concreta problematica di ogni Ufficio di Procura.

Una interpretazione differente da quella proposta da Unità per la Costituzione condurrebbe, inevitabilmente, alla creazione di un insanabile contrasto tra la figura del Magistrato inquirente e quella del Magistrato giudicante e segnerebbe il passo, pericolosamente, alla tanto temuta separazione delle carriere.

Proprio i profili organizzativi delle Procure hanno manifestato a più riprese - e soprattutto in occasioni di note vicende ad impatto anche mediatico -  quelle situazioni di criticità che hanno reso particolarmente complessi gli interventi degli organi di autogoverno (sia in occasione delle conferme quadriennali, sia in corso di esercizio delle funzioni direttive dei Capi degli Uffici) e, soprattutto, hanno reso indifferibile  un  intervento normativo idoneo a trovare il ragionevole punto di equilibrio fra l'indubbia accentuazione del ruolo del Procuratore (quale strumento per garantire una maggiore omogeneità ed efficienza nell'esercizio delle attività di competenza del P.M.) ed il rispetto delle garanzie di autonomia e di indipendenza che la Costituzione assicura a tutti i Magistrati, giudici e P.M.

Ebbene, all'indomani della pubblicazione della proposta di circolare sull'organizzazione degli uffici di Procura adottata dalla Settima Commissione del C.S.M., Unità per la Costituzione prende atto, con soddisfazione, di come l'interpretazione sostenuta in occasione dei lavori del Congresso Nazionale di Orvieto abbia concretamente costituito, se non un punto di riferimento, quanto meno il principio informatore del nuovo assetto normativo proposto. Un nuovo assetto che, a normativa primaria invariata, sembra concretizzare una efficace sintesi tra le esigenze sottese alla riforma del 2006 ed i principi fondamentali sopra richiamati.

Assistiamo infatti all'introduzione - all'esito di un meritorio recepimento delle "buone" prassi applicative di vari uffici di Procura (successivamente alle due risoluzioni già adottate dal Consiglio all'indomani della riforma) - di una disciplina di maggior dettaglio dei Progetti organizzativi demandati ai Procuratori della Repubblica.

La prevista procedimentalizzazione del sistema di adozione e modifica del Progetto organizzativo (attraverso la partecipazione dei singoli Sostituti con la possibilità di presentare osservazioni  e l'intervento degli organi di autogoverno territoriali e centrale) nonché la indicazione dei  contenuti minimi ed imprescindibili di esso, concorrono quindi a salvaguardare i principi costituzionali innanzi richiamati e a  valorizzare nel contempo lo strumento organizzativo stesso ed il suo principale artefice: il Procuratore della Repubblica.

Il progetto organizzativo, nei termini indicati dalla circolare della Settima Commissione, riveste pertanto le connotazioni di principale atto organizzativo del Procuratore della Repubblica, nonché di necessario punto di riferimento ai fini del giudizio di conferma nelle funzioni e, soprattutto, di fondamentale "interna corporis" dell'Ufficio poiché, contribuendo a delineare il ruolo e le posizioni dei Sostituti, assume il ruolo garanzia per tutti i Magistrati.  

 

I "visti"

La circolare proposta affronta poi, con estremo equilibrio e adeguata valorizzazione delle prassi dei vari Uffici, anche la delicata questione dei "visti".

Fermo restando il dovere di lealtà che deve caratterizzare i rapporti tra i Magistrati componenti dell'Ufficio ed il Procuratore della Repubblica, Unità per la Costituzione condivide l'ammissibilità del "visto" quale efficace strumento conoscitivo dagli effetti circoscritti e comunque subordinato alla preventiva individuazione - in fase di progetto organizzativo - del relativo ambito applicativo.

Una attenta formalizzazione che, nonostante l'attuale assetto normativo presentasse maggiori elementi di dettaglio, è venuta a caratterizzare anche il diverso ambito e la procedura dell'assenso sulle misure cautelari e della revoca dei procedimenti.

 

Il ruolo dei Procuratori Aggiunti ed i Procuratori Generali.

Altro tema trattato dalla proposta di circolare, in linea con quanto auspicato in occasione della conclusione dei lavori del Convegno di Orvieto, è quello relativo alla figura dei Procuratori Aggiunti, solo marginalmente disciplinata dalle due risoluzioni attualmente vigenti e dal dettato normativo primario.

In questo delicato ambito, la proposta di circolare si inserisce offrendo una disciplina in grado di delineare, in termini chiari ed esaurienti, il rapporto tra gli Aggiunti ed i rispettivi Procuratori e, soprattutto, i compiti ed attribuzioni propri dei primi.  La proposta valorizza, infatti, il ruolo di "semi-direzione" proprio dell'Aggiunto e propone un preciso quadro normativo in una area che, nel corso degli anni, ha offerto il fianco a molteplici situazioni di criticità.

Una valorizzazione, poi, estesa anche ai Direttivi di Grado Superiore, pur in ossequio del dettato normativo e dei principi costituzionali sottesi. In particolare al Procuratore Generale presso la Corte d'appello compete promuovere nell'ambito del distretto modelli organizzativi omogenei, essendo invece precluse attività di coordinamento investigativo, se non nei casi espressamente previsti dalla legge, tali da far configurare un pericoloso "asse requirente".  Al Procuratore Generale è attribuito poi il compito di individuare, divulgare e promuovere le buone prassi organizzative da rendere disponibili per gli uffici del distretto.

 

I rapporti tra ufficio requirente e giudicante

Con una visione di ampio respiro e, soprattutto, di rispetto del principio di unità assoluta della giurisdizione, infine, la Settima Commissione ha sottolineato, l'importanza dei rapporti tra Uffici Requirenti e Uffici Giudicanti, in relazione ad aspetti di sistema come i criteri priorità nella trattazione degli affari e di svolgimento delle attività di udienza. Ed inoltre, molto opportunamente, sono state estese anche ai magistrati del P.M. tutte quelle previsioni in tema di benessere organizzativo contenute nella circolare sulla tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti.

Unità per la Costituzione ha, del resto, sempre sostenuto che l'organizzazione delle attività della Procura della Repubblica non possa prescindere da momenti dialogici, di confronto e di raccordo con il rispettivo Ufficio Giudicante in quanto parti di un unico "sistema giustizia".

Anche sotto tale ultimo profilo, pertanto, la proposta della settima commissione rappresenta una risposta efficace alle esigenze di buon funzionamento e di equilibrio del sistema nel rispetto dei principi costituzionali i quali, ancora oggi, ne costituiscono le fondamenta e la difesa.

In attesa del dibattito in seno al plenum, esprimiamo grande soddisfazione per il lavoro svolto dai componenti della settima commissione del C.S.M.,  coadiuvati dai magistrati segretari e dell'ufficio studi,  per essere riusciti ad approvare, all'unanimità, una proposta di circolare che, in linea con i precedenti interventi del 2007 e del 2009, rappresenta un equilibrato punto di equilibrio fra l'introdotta gerarchizzazione delle Procure e la necessaria indipendenza del singolo magistrato appartenente all'ufficio requirente,  armonizzando felicemente la normativa primaria introdotta nel 2006 con i principi costituzionali in tema di autonomia ed indipendenza della magistratura.

 

Roma 1 novembre 2017

 

Roberto Carrelli Palombi