CEDU – Riesame provvedimento di trattenimento definitivo presso centro CIE – diritto di difesa e di effettivo contraddittorio

[classificazione]

CONVENZIONE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI – DIRITTO DI DIFESA E CONTRADDITTORIO ‒ GIUDIZIO CIVILE ‒ ISTANZA DI RIESAME DEL PROVVEDIMENTO DI PROROGA DEL TRATTENIMENTO PRESSO CENTRO CIE ‒ DIRITTO DI DIFESA E PRINCIPIO DI CONTRADDITTORIO EFFETTIVO NEL PROCEDIMENTO DI RIESAME DELLA MISURA DI TRATTENIMENTO, E DELLA SUCCESSIVA PROROGA,

[riferimenti normativi]

Convenzione EDU, artt. 5 e 6

Carta dei diritti fondamentali della U.E., artt. 47 e 48

Costituzione, artt. 24, 111 e 117

Direttiva 2008/115/CE, art. 15

D.lgs. n. 286 del 1998, artt. 5 e 14

[sentenza segnalata]

Cass., sez. Ⅰ civ. ord. n. 27076 del 23 ottobre 2019

La Corte di cassazione è stata chiamata a pronunciarsi sul ricorso di una cittadina senegalese avverso il provvedimento del Tribunale di Roma che aveva dichiarato inammissibile, senza la previa fissazione di udienza, l’istanza di riesame del provvedimento di proroga della misura di trattenimento presso centro CEI. La prima sezione civile della Corte, con l’ordinanza n.27076/2019, ha riconosciuto la necessità del rispetto del diritto di difesa e di effettivo contraddittorio, tutelato a livello sovranazionale, nel procedimento di riesame della misura di trattenimento, o della sua eventuale proroga, da attuare con le forme del rito camerale ex art. 737 c.p.c.

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1. Con l’ordinanza in esame la prima sezione civile si pronuncia sul ricorso di una cittadina senegalese avverso il decreto di inammissibilità dell’istanza di riesame del provvedimento di proroga della misura di trattenimento presso un centro(CEI), emesso dal Tribunale di Roma. Quest’ultimo, nel dichiarare l’inammissibilità dell’istanza, poiché irritualmente proposta, con decreto n. 14575/2018, depositato il 12 settembre 2018, ha ritenuto non necessario fissare l’udienza di comparizione delle parti.

2.La ricorrente lamentava il mancato rispetto delle garanzie offerte a livello nazionale dagli artt. 24 e 111, Cost., nonché a livello sovranazionale dagli artt. 6 della CEDU, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali della U.E.

3. La Cassazione ha ricordato che sul piano nazionale la disposizione di cui all’art. 14, comma 1, del d.lgs n. 286 del 1998 prevede che «quando non è possibile eseguire con immediatezza l’espulsione mediante accompagnamento alla frontiera ovvero il respingimento, a causa di situazioni transitorie che ostacolano la preparazione del rimpatrio o l’effettuazione dell’allontanamento, il questore dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso il centro di permanenza temporanea e assistenza più vicino». Il giudizio di convalida, ai sensi del comma 4 dell’art. 14, si svolge con fissazione dell’udienza «in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore tempestivamente avvertito».

4. Nulla dispone, invece, la normativa italiana quanto alla possibilità di proporre istanza di riesame del provvedimento di proroga, ma, ricorda l’ordinanza in rassegna, assume rilievo rispetto  alla lacuna della disciplina nazionale la Direttiva 2008/115/CE, il cui art. 15 par. 3 stabilisce che «In ogni caso, il trattenimento è riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del cittadino di un paese terzo interessato o d’ufficio. Nel caso di periodi di trattenimento prolungati il riesame è sottoposto al controllo di un’autorità giudiziaria».

    5.La Corte ha ritenuto indubbia la possibilità del riesame della misura di trattenimento.

5.1 Rispetto a tale questione sulla quale era incentrata la censura del ricorrente il giudice di legittimità ha ritenuto che, indipendentemente dall’esistenza di un procedimento ad hoc, il riesame della misura di trattenimento deve avvenire nel rispetto delle garanzie del diritto di difesa e del contraddittorio.

5.2 Nel far ciò la Cassazione ha richiamato quanto sostenuto dalla Corte di Giustizia, chiamata più volte a pronunciarsi sulle violazioni del diritto di difesa e del principio di contraddittorio, sostenendo che i diritti della difesa, che includono il diritto di essere sentiti e il diritto di accedere al fascicolo, sono diritti fondamentali costituenti parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione e consacrati dalla Carta di Nizza. L’obbligo di rispettare i diritti della difesa dei destinatari di decisioni che incidono in modo rilevante sui loro interessi incombe, dunque, in linea di principio, sulle amministrazioni degli Stati membri ogniqualvolta esse adottano provvedimenti che rientrano nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione.

5.3 Scendendo nello specifico della procedura di trattenimento finalizzata all’espulsione dello straniero, la Cassazione ha ricordato che secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo qualsiasi forma di privazione della libertà personale debba avere una base legale nel diritto interno; ciò, tuttavia, non è abbastanza, dovendosi guardare anche alla qualità della legge, questa deve essere necessariamente compatibile con la preminenza del diritto che è nozione di cui sono intrisi tutti gli articoli della convenzione.                                                

5.4 Sempre con riferimento alle misure di trattenimento la Corte EDU ha osservato che la privazione della libertà personale è misura talmente grave da non essere sufficiente che questa sia conforme a diritto nazionale, ma occorre che sia anche “necessaria” al caso di specie, in quanto altre misure, meno severe, sono state prese in considerazione e ritenute inidonee.

5.5 I soggetti privati della libertà personale hanno quindi diritto di ottenere, nel minor tempo possibile, l’esame della regolarità del provvedimento; e proprio la delicata posizione in cui il detenuto si trova impone, a maggior ragione, che il procedimento di riesame della misura si svolga nel contraddittorio effettivo tra le parti e nel rispetto delle prerogative offerte dal diritto di difesa.

5.6 Quanto alla giurisprudenza di legittimità, la pronunzia in rassegna ha richiamato una precedente pronuncia (Cass., 29/09/2017, n. 22932), che, in assenza di specifica disciplina normativa, aveva individuato nello strumento generico del procedimento camerale, proponibile ai sensi dell’art. 737 del c.p.c, lo schema processuale al cui interno far valere la domanda di riesame della misura di trattenimento dello straniero in un centro (CIE). La Corte sostiene che il rito camerale esperibile ex art, 737 c.p.c «sia idoneo a garantire il contraddittorio perfino nel caso in cui non sia disposta l’udienza, sia perché tale eventualità è limitata solo alle ipotesi in cui, in ragione dell’attività istruttoria precedentemente svolta, essa appaia superflua, sia perché in tale caso le parti sono comunque garantite dal diritto di depositare difese scritte. Il che, ovviamente, presuppone che le stesse siano poste in condizione di esercitare siffatta forma di difesa, prima che il giudice renda il relativo provvedimento».

  5.7 L’istaurazione di un contraddittorio nelle forme del rito camerale ex art. 737 c.p.c. viene quindi considerata idonea a garantire il diritto alla libertà personale ed il diritto ad un contraddittorio effettivo ed alla difesa in giudizio.         

5.8 Del resto, ricorda ancora la pronunzia in rassegna, l’esigenza di tutelare i diritti al contraddittorio e alla difesa ha indotto la Cassazione a rimettere alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 13 e 24 Cost., dell’art. 14, comma 1 bis del d.lgs. n. 286 del 1998, con riferimento alla misura dell’obbligo di presentazione presso un ufficio della forza pubblica, nella parte in cui non stabilisce che la convalida di tale misura debba avvenire nel contraddittorio con lo straniero.

5.9 La Corte pone l’accento sulla necessità di sottoporre la misura di trattenimento (in quanto privativa delle libertà dei singoli) a futuri controlli; tuttavia, il soggetto sottoposto a misura di trattenimento è realmente tutelato solo ove la procedura di riesame rispetti il diritto di difesa e garantisca un contraddittorio effettivo.

5.10 La Corte ha quindi rilevato che nessuna forma di contraddittorio era stata attuata dal tribunale investito dalla richiesta di riesame della proroga del trattenimento della richiedente presso il CIE, poiché il giudice delegato aveva ritenuto inammissibile il ricorso senza fissare l’udienza e senza neppure concedere alla parte istante la forma più attenuata del diritto alla difesa, costituita dall’assegnazione un termine per il deposito di memorie difensive.  

11.La Cassazione ha, quindi, cassato il decreto, rimettendo al giudice del rinvio l’applicazione dei principi di diritto precedentemente esposti, con particolare attenzione all’istaurazione di un contraddittorio effettivo.

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