Documento sulla proposta di legge in materia di soppressione delle commissioni tributarie provinciali e regionali

di Bianca Ferramosca - CDC 21 maggio 2016

Con la proposta di legge d’iniziativa parlamentare, presentata l’8 aprile 2016 ed attualmente assegnata alla II Commissione Giustizia in sede referente, il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per la soppressione delle Commissioni Tributarie Provinciali e Regionali e l’attribuzione al giudice ordinario dei relativi procedimenti.

Non si ritiene di dover valutare le scelte proprie del Legislatore sulla opportunità di modificare l’assetto organizzativo di altre giurisdizioni, cionondimeno la struttura complessiva ed i tempi  dell’intervento, come sintetizzati nei principi e criteri direttivi della proposta di legge, impongono, sin d’ora, serie riflessioni in merito alle possibili ricadute ordinamentali, processuali ed organizzative sulla magistratura ordinaria della riforma che si intende attuare.

Desta prime perplessità la scelta di associare, nei modi e nei tempi,  interventi che sembrano differenziarsi  per ampiezza e  struttura quali, da una parte, le misure per la definizione del grave arretrato di contenzioso tributario, pendente presso la Suprema Corte ( pari a quasi il 40 % dell’arretrato civile complessivo), e, dall’altra, la soppressione della giurisdizione speciale tributaria.

Il rischio concreto è, infatti, quello di ritardare l’adozione delle prime – che, per il loro carattere settoriale, potrebbero vedere la luce con l’urgenza più volte segnalata dal primo Presidente della Corte – e di provvedere alla seconda con una rapidità  incompatibile con l’imponenza dell’intervento, che, certamente, non può paragonarsi al fenomeno dell’istituzione di sezioni specializzate nell’ambito della stessa magistratura ordinaria, al pari dei modelli, già realizzati o in corso di realizzazione, delle sezioni lavoro, del tribunale dell’impresa e del tribunale della famiglia.

Sotto diverso profilo, la proposta suddetta mira ad aumentare in un solo anno di circa 750 unità, e, quindi, del dieci per cento l’organico della Magistratura ordinaria, prevedendo che la dotazione delle costituende sezioni tributarie sia coperta dai magistrati già in servizio con almeno otto anni di anzianità, mentre i magistrati di nuova assunzione vengano destinati  ai settori civile e penale.

Al riguardo va adeguatamente valutata la circostanza che l’inserimento di nuovi magistrati negli ultimi decenni non ha mai superato, di regola, le 250/300  unità all’anno. Ciò anche perché non si sono ritenuti idonei molti dei candidati, sino ad aversi, per esperienza corrente, mancate coperture di posti messi a concorso.

Il cospicuo aumento degli organici in tempi brevi – in concomitanza peraltro, con la necessità di colmare la carenza di organico di oltre 1.300 giudici conseguente alla recente riforma sull’anticipazione a 70 anni dell’età pensionabile dei magistrati  –  porterebbe per certo, in qualunque forma venga assicurata, ad una flessione della professionalità dei magistrati ordinari con evidenti ripercussioni negative sulla competenza di giudici e pubblici ministeri e scadimento della funzione. Per altro preoccupa la possibilità di ipotizzabili reclutamenti straordinari che la Magistratura ordinaria ha sempre contrastato proprio per preservare la professionalità della categoria e, con essa, la qualità del servizio reso.

Occorre, ancora, riflettere sul dato fornito dall’esperienza secondo cui per aversi un magistrato ordinario, preparato perché possa affrontare la delicata attività di giudice o pubblico ministero, occorrono non meno di cinque anni dal bando, prevedendosi tempi ben noti per le prove scritte ed orali, il tirocinio, la individuazione della sede finale.

Esito piuttosto incerto, inoltre, avrebbero le eventuali procedure di interpello interno finalizzate alla copertura della dotazione delle costituende sezioni tributarie ove si consideri che i magistrati con funzioni penali ovvero di appello e di legittimità,  che attualmente compongono in numero cospicuo le commissioni tributarie, assai difficilmente dismetterebbero le rispettive funzioni per svolgere, in via esclusiva, quelle giudicanti nella materia tributaria e tanto anche in ragione delle note limitazioni, imposte dall’ordinamento, al passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti.

Si rilevano, altresì, profili di dubbia coerenza di un sistema che, da una parte, riservi la trattazione del contenzioso tributario ai soli magistrati togati con una già matura esperienza professionale  – escludendo non solo la magistratura onoraria,  pur recentemente valorizzata  nell’ambito della Legge 28 aprile 2016 n. 57, ma anche i giudici professionali di nuova nomina che, notoriamente, nel settore civile ( a differenza di quello penale), sono chiamati ad affrontare, sin dal conferimento delle funzioni, materie non meno complesse di quella tributaria; ma, dall’altra, consenta,  seppure entro certi limiti di valore, la difesa personale e, comunque, in generale, il patrocinio in primo grado alle stesse categorie che, in base alla legislazione vigente, prestano l’assistenza tecnica presso le attuali Commissioni Tributarie.

Ciò che, più di tutto, preme evidenziare è che l’attuale stato della giustizia civile non può tollerare il ponderoso innesto del contenzioso tributario che si vorrebbe a regime nel breve volgere di un biennio.  

I giudici civili chiedono da tempo che si ponga mano ad interventi indifferibili riguardanti le gravi carenze di organico, la distribuzione di personale e risorse sul territorio e la connessa revisione delle piante organiche degli uffici giudiziari in ragione delle peculiarità degli stessi; segnalano le gravi inefficienze del sistema che derivano dalla ormai cronica carenza di personale amministrativo e dalla scarsa riqualificazione professionale dello stesso; sottolineano che l’efficacia e la qualità della risposta giudiziaria alla domanda di giustizia civile, per l’estrema complessità dei rapporti tra i consociati ed il tecnicismo del diritto privato, in tutte le sue branche, non si risolve con la sola sommarizzazione dei giudizi e la semplificazione delle motivazioni dei provvedimenti, le quali non incidono sul momento, complesso e  qualificante, della decisione il cui spazio non può essere soffocato da tempi contingentati, numeri inaccettabili ed incombenze materiali connesse alla informatizzazione del sistema processuale.

Nell’immediato futuro il settore civile della giustizia ordinaria dovrà fronteggiare, con risorse e mezzi insufficienti,  le criticità conseguenti al massiccio turn over di magistrati, originato dalla già ricordata anticipazione dell’età pensionabile, attuare la riorganizzazione degli uffici imposta dalla riforma, già approvata, riguardante  la magistratura onoraria, risolvere le tante e gravi disfunzioni che si registrano,  a tutt’oggi, nella pratica concreta del PCT a due anni dal suo varo, ed approntare, nella eventualità dell’approvazione del recente disegno di legge delega recante disposizioni per l’efficienza del processo civile, le misure connesse ai numerosi e rilevanti interventi in essa previsti, tra i quali, ricordiamo,  la soppressione della magistratura minorile e la creazione delle sezioni specializzate per la famiglia e la persona, l’ampliamento delle competenze del tribunale dell’impresa, le modifiche del rito civile di primo grado, delle procedure esecutive e dell’appello nel segno dell’accelerazione dei tempi processuali.

In tale contesto già fortemente sollecitato, la repentina devoluzione ai tribunali ordinari dell’intera materia tributaria rischierebbe di mettere in crisi un sistema che, nella gran parte del territorio, è già in sofferenza  riversando un carico di contenzioso di arduo assorbimento anche nell’ipotesi, del tutto irrealizzabile, di immeditata copertura dell’intero organico delle costituende sezioni tributarie.

Al riguardo i dati statistici ufficiali segnalano una pendenza tributaria, a fine 2015, di oltre 538.000 controversie ( tra 1° e 2° grado ) e sopravvenienze che, nello stesso anno, sono state pari a 191.244 in primo grado ed hanno  sfiorato le 70.000 in grado di appello.  

Il travaso di questi numeri nel contenzioso dei Tribunali ordinari condurrebbe al default della giustizia civile con aggravamento dei tempi di decisione delle cause e pregiudizio per i cittadini e per lo Stato stesso, ove si considerino le ricadute economiche dei ritardi in termini di indennizzi ex lege Pinto; a tale ultimo riguardo, anzi, può  ragionevolmente prevedersi, come effetto della unificazione della giurisdizione, un possibile ampliamento interpretativo  dell’area di applicazione della L. n. 89/2001 sino a ricomprendervi anche i ritardi nelle controversie tributarie, che ad oggi ne sono, per la gran parte, escluse.

I magistrati ordinari auspicano che riforme, come quella in esame, vengano trattate con la ponderazione e l’approfondimento che si convengono all’imponenza ed alla delicatezza della operazione ordinamentale che si intende attuare nella convinzione che la soppressione di una intera giurisdizione speciale vada preparata da lontano, sin dalla selezione dei magistrati e dalla loro formazione iniziale, e progressivamente attuata allorquando strutture e risorse della giurisdizione ordinaria  siano pronte al “travaso”.

Bianca Ferramosca

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