I fondi del PNRR e le possibili infiltrazioni della CRIMINALITA’ ORGANIZZATA

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Intervista di Roberto Patscot e Valentina Ricchezza a Maria Di Mauro (procuratore aggiunto della Repubblica presso il Tribunale di Napoli Nord)

Gli stanziamenti miliardari tra il 2021 ed il 2026 per la realizzazione delle progettualità del PNRR stimoleranno gli appetiti delle organizzazioni mafiose. Quali sono i settori  più a rischio secondo lei?

Premetto che il Piano è articolato in nr. 6 distinte “missioni”:

1. “digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura”, per il quale sono stati stanziati complessivamente oltre 49 miliardi di euro con l’obiettivo di promuovere la trasformazione digitale del Paese, sostenere l’innovazione del sistema produttivo, e investire in due settori chiave per l’Italia, turismo e cultura;

2. “rivoluzione verde e transizione ecologica”, rispetto al quale sono previsti complessivi 68,6 miliardi con gli obiettivi principali di migliorare la sostenibilità e la resilienza del sistema economico e assicurare una transizione ambientale equa e inclusiva;

3. “infrastrutture per una mobilità sostenibile” dall’importo complessivo di 31,5 miliardi. Il suo obiettivo primario è lo sviluppo di un’infrastruttura di trasporto moderna, sostenibile ed estesa a tutte le aree del Paese;

4. “istruzione e ricerca” al quale sono destinati complessivamente 31,9 miliardi di euro con l’obiettivo di rafforzare il sistema educativo, le competenze digitali e tecnico-scientifiche, la ricerca e il trasferimento tecnologico;

5. “inclusione e coesione” per il quale è previsto uno stanziamento complessivo di 22,6 miliardi per facilitare la partecipazione al mercato del lavoro, anche attraverso la formazione, rafforzare le politiche attive del lavoro e favorire l’inclusione sociale;

6. “salute” destinatario di risorse pari a 18,5 miliardi, con l’obiettivo di rafforzare la prevenzione e l’organizzazione dei servizi sanitari sul territorio, modernizzare e digitalizzare il sistema sanitario e garantire equità di accesso alle cure.

L’elevato flusso di risorse, oltre 200 miliardi di investimenti pubblici, senza precedenti,  accentua il rischio di infiltrazioni – ancor più in un periodo post pandemico – attesa la “vocazione imprenditoriale” delle cosche criminali che oggi ancor più hanno mutato aspetto esteriore utilizzando sofisticati schemi societari, penetrando nei CDA, ed attuando strategie di inserimento nell’economia attraverso la creazione di nuove imprese, l’acquisizione di attività imprenditoriali e, ancor più subdolamente, nel proporsi come finanziatori.

I settori quindi con maggiori indici di criticità sono tutti quelli in cui confluiscono i fondi pubblici attesa la camaleontica capacità delle imprese mafiose di rinnovarsi ed adattarsi in base ai flussi monetari, anche se i settori storicamente più aggrediti sono le infrastrutture.

La criminalità organizzata secondo quali modalità potrebbe cercare di controllare e distrarre i fondi del PNRR?

Con riferimento ai meccanismi di infiltrazione dell’economia criminale in quella legale, ritengo che si possano delinearsi diverse modalità con cui ciascuna impresa è gestita dalla CO:

- Investimento: l’impresa viene utilizzata come canale per investire proventi illeciti attraverso attività legali; dopo l’investimento iniziale, l’impresa non viene finanziata con fondi illeciti e compete “legalmente” nel settore di mercato;

- Illecita concorrenza: l’impresa è utilizzata per ottenere il controllo del mercato di interesse, ricorrendo anche a metodi mafiosi per danneggiare i concorrenti o per imporre i propri prodotti ai clienti;

- Cartiera: l’impresa è una “scatola vuota” utilizzata per riciclare proventi illeciti attraverso fatture per operazioni inesistenti;

- Impresa catturata: l’impresa nasce “sana” e viene progressivamente infiltrata dalla mafia che spesso funge da finanziatore dell’impresa in crisi.

Quanto ai meccanismi di acquisizione dei fondi PNRR possiamo distinguere:

- imprese di proprietà o a partecipazione malavitosa che concorrono direttamente all’assegnazione delle risorse, ad esempio attraverso appalti, subappalti, fornitura di manodopera, beni e servizi ecc.;

– sodalizi delinquenziali, fortemente radicati nel tessuto economico e sociale, in grado di giocare un ruolo nella funzione di “regolatore”. Ci si riferisce ad esempio, alla capacità delle organizzazioni mafiose di “gestire” direttamente tutte le procedure di aggiudicazione ed esecuzione delle opere realizzate con fondi pubblici: tale modalità si declina nella loro capacità di svolgere una funzione che in qualche modo dà ordine e regolarità, prevedibilità alla ripartizione delle risorse tra i colletti bianchi che a vario titolo gestiscono, e in qualche caso si approprieranno indebitamente di queste risorse. È la cosiddetta zona grigia in grado di determinare l’allocazione delle ricorse attraverso il circuito della corruzione.

Come si potrebbero contrastare i gruppi criminali per evitare che si inseriscano nella filiera della distribuzione delle risorse del PNRR?

Il tema è tutto nella prevenzione atteso che il momento penale è quello in cui troppo spesso il danno e la sottrazione dei fondi si è già realizzato: a tal fine ricorre la Circolare Ministero dell’interno 13/6/2022 n. 38877 che ha istituito il Gruppo interforze Centrale, organismo interno al Dipartimento della Pubblica sicurezza, che dovrà coordinare le articolazioni  territoriali dei GIA presenti presso le Prefetture.

L’obiettivo è massimizzare la condivisione e rendere efficace la circolarità del patrimonio informativo relativo alle imprese che intendono partecipare alle maxi commesse.  L’ampliamento delle voci delle banche dati – con inserimento di voci specifiche appositamente dedicate al PNRR – in uno con la capillare attività di sensibilizzazione delle stazioni appaltanti affinché il tracciamento a fini antimafia delle imprese e degli interventi afferenti al ciclo realizzativo del PNRR venga compiutamente realizzato, da un lato evita possibili dispersioni del patrimonio informativo e dall’altro consente il monitoraggio dei dati utili per adottare eventuali provvedimenti nei confronti  degli operatori coinvolti  per i quali siano emersi elementi che depongono per un rischio infiltrativo. L’importante partita dei fondi del PNRR si gioca tutta sulle strategie preventive prime che su quelle repressive .

Crede che il sistema di semplificazioni amministrative per l’accesso ai fondi stanziati possa effettivamente costituire un viatico per agevolare le infiltrazioni delle organizzazioni criminali?

Il sistema di semplificazioni non può e non deve essere visto in ottica solitaria, esso fa infatti parte dell’ambizioso programma di riforme, pensato per facilitare la fase di attuazione e più in generale contribuire alla modernizzazione del Paese e rendere il contesto economico più favorevole allo sviluppo dell’attività di impresa. Accanto agli interventi di semplificazione orizzontali al Piano, ad esempio in materia di concessione di permessi e autorizzazioni e appalti pubblici, per garantire la realizzazione e il massimo impatto degli investimenti, avremo infatti parallelamente:

– la riforma della Pubblica Amministrazione per fornire servizi migliori, favorire il reclutamento di giovani, investire nel capitale umano e aumentare il grado di digitalizzazione;

– la riforma della giustizia che mira a ridurre la durata dei procedimenti giudiziari, soprattutto civili, e il forte peso delle “pendenze” giudiziarie arretrate;

– le riforme per promuovere la concorrenza come strumento di coesione sociale e crescita economica.

Se in tale contesto il sistema informativo ad opera del Gruppo Interforze Centrale e delle Prefetture mette tempestivamente a sistema le informazioni – esito di attività di analisi e monitoraggio degli indicatori di criticità infiltrativi – anche con l’ausilio degli organi investigativi, si attiveranno subito gli interventi necessari quali interdittive antimafia ed altro.

Il dato secondo il quale solo il 40% dei fondi del PNRR appare destinato al Mezzogiorno potrebbe determinare una migrazione delle organizzazioni criminali verso le aree geografiche del nord?

Le ultime indagini ci dicono che le organizzazioni criminali, soprattutto quando si parla di criminalità economica, sono già ben radicate in tutte le aree geografiche del nord quindi non parlerei di migrazione. Peraltro l’aspetto della internazionalizzazione delle imprese – promozione di aperture di filiali all’estero e/o di promozione di prodotti italiani all’estero, agevola il rischio delle associazioni mafiose – che già da tempo si sono oculatamente dislocate in paesi esteri << garantiti>> per sottrarsi alla rigida normativa antimafia in vigore in Italia. Uno di sistemi illeciti utilizzati dalle mafie anche per riciclare illeciti captali è quello delle c.d.<< frodi carosello>> realizzate con il coinvolgimento di soggetti economici stabiliti in un Paese UE (anche denominate “conduit company”), che acquistano e vendono beni ma risultano “neutre” dal punto di vista dell’imposta. Tra la “conduit company” e il cliente nazionale si inserisce una società interposta (c.d. “missing trader” o “società cartiera”) costituita per il solo scopo di frodare il fisco e che, nel giro di un periodo molto breve, viene posta in liquidazione o fatta scomparire.

Il rischio di interdittiva, previsto dal codice antimafia, e la procedura di commissariamento aziendale sono, secondo lei, le uniche strategie possibili?

Al momento sono sicuramente due strumenti importanti: significative le modalità di intervento della Prefettura una volta emersi elementi infiltrativi con possibilità di ricorso a quelle misure di carattere conservativo introdotte di recente come la misura della prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del Codice antimafia, alternativa all’immediata interdizione dell’operatore economico.

Di rilievo anche la possibilità del Prefetto, di nominare, uno o più esperti, con il compito di svolgere funzioni di supporto finalizzate all’attuazione delle misure di prevenzione collaborativa.

In presenza, altresì, pregnanti interessi pubblici – indicati dall’art. 32, comma 10, del d.l. n. 90 del 2014 – potrà essere valutata l’applicazione dello strumento del commissariamento ad contractum, qualora gli elementi indizianti siano di tale rilevanza da avere già comportato l’adozione di un’informazione interdittiva.

Tali misure cessano con l’intervento del Tribunale Misure di Prevenzione che può dispone il controllo giudiziario di cui all’articolo 34-bis, comma 2, lettera b)

Al fine di prevenire le infiltrazioni della criminalità organizzata, potrebbe però essere valida un’attenta ed accurata valutazione di tutti i possibili indicatori di rischio di condizionamento dei processi decisionali pubblici funzionali all’assegnazione di appalti, contributi e finanziamenti, con particolare attenzione a tutte le dinamiche societarie dei settori maggiormente investiti dal Piano Nazionale: a tal fine le misure organizzative previste dal decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 e successive modifiche, possono costituire canale per monitorare le società che si approcciano ai fondi de quibus

Sarà pertanto opportuno focalizzare l’attenzione su tutti quegli elementi possibili indicatori di infiltrazione mafiosa, quali ad esempio i rapporti di parentela, i contatti o rapporti di frequentazione e di amicizia, vicende anomale nella gestione dell’impresa o nella formale struttura della stessa – rilevanti a tal fine come sopra anticipato, la predisposizione delle misure organizzative di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231- eventuali  proposte o provvedimenti di applicazione di taluna delle misure di prevenzione.

E’ recente la notizia del sistema di controlli preventivi strutturati dal Viminale per scongiurare le infiltrazioni ed assicurare che le imprese che accedono ai fondi non siano infiltrate. Crede che la strategia contenuta nella circolare della ministra dell’Interno contenga degli strumenti preventivi, anche in ordine al sistema di controlli sulle documentazioni societarie, sufficiente per poter contrastare il fenomeno?

Come detto la strategia di schermatura delle risorse dai pericoli di infiltrazione mafiosa di carattere preventiva ed anticipatoria è fondamentale: positive esperienze sono state già sperimentate in altri contesti di rilevo – es. EXPO 2015 – ; gli esiti informativi ad opera dei gruppi interforze preposti hanno in alcuni casi dato avvio ad indagini penali

Quale potrebbe essere il ruolo della magistratura nella fase preventiva?

Le Procure Distrettuali notoriamente in possesso di elementi informativi – frutto di indagini particolarmente penetranti – compatibilmente con le esigenze di segretezza investigativa possono fornire agli organi preposti elementi utili per rilevare pericoli infiltrativi. A mio avviso sarà necessario tenere alto il livello di guardia anche sul ruolo determinante che potrebbero rivestire sia i rappresentati della Pubblica Amministrazione, nell’ottica corruttiva su indicata, sia la c.d. “zona grigia” costituita anche da Professionisti “contigui” ed al servizio della c.o.

Infatti plurime investigazioni hanno accertato che la regia di strategie criminali è spesso affidata a professionisti – commercialisti – avvocati – ingegneri che mettono al servizio delle cosche criminali le loro competenze anche fungendo da raccordo con i rappresentanti collusi della PA.

Ormai da decenni le organizzazioni criminali di tipo mafioso conseguono gli scopi della consorteria – primo tra tutti il controllo dell’economia – mediante l’infiltrazione nelle istituzioni locali e nelle realtà produttive, proprio avvalendosi a tal fine di soggetti dotati di specifiche competenze professionali ed al di sopra di ogni sospetto (imprenditori, politici, funzionari pubblici, liberi professionisti) in grado, con il loro contributo, di incrementare le potenzialità operative del clan.

L’accesso ai fondi PNRR richiederà di certo delle competenze professionali specifiche con le insidie sopra specificate.

Infine un’ulteriore considerazione: i reati consumati in occasione dell’utilizzo del PNRR in quanto lesivi degli interessi finanziari dell’Unione Europea sono di competenza della Procura Europea che, in tale frangente dovrà necessariamente interagire con le Procure distrettuali e, prima fra tutte, con la Procura Nazionale Antimafia e Antiterrorismo per creare una sinergia informativa e concordare strategie investigative non potendo a mia avviso prescindere dal corposo patrimonio investigativo e giudiziario acquisito nel corso di lunghi anni di lotta alla criminalità organizzata, oggi più di ieri, anche come mafia di impresa