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I ritardi dei giudici civili: da illecito ad atto eroico, argine alla defaillance del sistema. La svolta delle Sezioni unite (sentenza n. 2948/16)

di Maria Casola

1.      La sostenibilità sociale dei ritardi quale fisiologia di una giustizia in crisi

La sentenza delle Sezioni unite costituisce un ulteriore, importante step nel percorso di necessaria torsione degli istituti ordinamentali tipici sotto la pressione di un sistema giudiziario ormai al collasso.

La tematica del ritardo nei depositi dei provvedimenti giudiziari ha assunto, negli ultimi anni, una crescente rilevanza, atteggiandosi viepiù non come problema puramente individuale, ma come fenomeno  collettivo, quasi endemico entro specifici settori della giurisdizione o all’interno di determinati contesti territoriali. Se, infatti, le ispezioni ordinarie periodiche sempre più rilevano ritardi commessi da molti, quasi tutti, i magistrati di un medesimo ufficio o addetti a particolari funzioni, è evidente che l’uso delle categorie della responsabilità disciplinare e delle valutazioni di professionalità, prettamente individualistiche, viene messa radicalmente in discussione.

E’ lo spaccato di una magistratura che è costretta a lavorare con la quotidiana consapevolezza di non poter garantire, ad un tempo, sia il rispetto di adeguati standard di durata dei procedimenti, sia l’osservanza dei termini di deposito dei provvedimenti, sia, infine, una dignitosa qualità del prodotto. E ciò – si badi – pur lavorando indefessamente, ultra vires.

La conseguente drammatica necessità per il giudice in affanno di stabilire priorità nella gestione del ruolo implica evidentemente la scelta strategica tra sistemi di valori alternativi, all’interno di una magistratura che, lo si sa, ondeggia tra tendenze burocratizzanti auto conservative e corporative e spinte intellettuali indirizzate verso un volontariato martirizzante, che vuole una giustizia sostanziale a tutti i costi.

Il sistema giudiziario – come si vedrà – sta chiaramente reagendo al paradosso dell’insostenibilità del peso giudiziario, imponendo la transizione dalle categorie individuali (il magistrato) a quelle istituzionali e collettive. La palla passa al Capo dell’Ufficio, o, più in alto, al CSM e da questo al Ministro ed alla politica. La defaillance del singolo giudice diviene così un costo sociale, sostanzialmente già metabolizzato nella filiera produttiva della giustizia. Ma con quali effetti? E quali prospettive?

L’arresto delle Sezioni unite, proposto all’attenzione dei lettori, costituisce un’illuminante chiave di lettura di questa cruciale tematica, ed offre, per chi vorrà coglierli, preziosi spunti di rinnovamento culturale ed ordinamentale.

2.      La vicenda concreta

Un giudice civile di tribunale è stato giudicato dalla Sezione disciplinare del C.S.M. responsabile dell’illecito disciplinare di cui agli artt. 1 e 2 primo comma lett. q) d.lgs. n. 109 del 2006 per aver ritardato in modo reiterato, grave ed ingiustificato il deposito di numerosi provvedimenti (in un quinquennio: oltre 600 sentenze, con consistenti ritardi, anche ultra annuali). In considerazione della “indubbia laboriosità” dell’incolpato, risultando documentato un “rendimento elevato”,  gli è stata applicata la sanzione minima.

3.    La condanna del CSM fedele alla consolidata giurisprudenza sui ritardi

Il CSM, quale giudice disciplinare, aveva, nel caso di specie, esattamente fatto applicazione dei principi interpretativi recepiti ormai da anni nella giurisprudenza di legittimità.

A tali fini la sentenza consiliare aveva precisato che ai fini dell’integrazione dell’illecito non rileva (come accadeva nella vigenza dell’art. 18 d.lgs. n. 511 del 1946) la scarsa laboriosità o la negligenza del magistrato ma il dato obiettivo della lesione del diritto delle parti alla ragionevole durata del processo di cui agli artt. 111, comma 2 Cost. e 6 par. 1 CEDU, perché tale lesione comporta il superamento della soglia di giustificazione della condotta ed è idonea di per sé ad incidere sul prestigio della funzione giurisdizionale.

In questa prospettiva, la condanna disciplinare in primo grado era stata diretta conseguenza della constatazione che il superamento del termine annuale nel ritardo deve, di per sé, presumersi ingiustificabile se non ricorrono situazioni eccezionali o transitorie.

Sempre quale puntuale applicazione di canoni esegetici ben consolidati, in sede di valutazione del carattere “ingiustificato” dei ritardi, la Sezione consiliare aveva precisato, che non è consentito al magistrato, che per il carico di lavoro avverta di non essere in grado di osservare i termini per il deposito delle sentenze, di effettuare autonomamente la scelta di assumere in decisione cause civili in eccesso rispetto alle proprie possibilità di smaltimento.

4.   La decisione delle Sezioni unite: la scelta personale che non può mai giustificare i ritardi

Avverso la sentenza della Sezione del CSM, il magistrato condannato ha proposto ricorso per cassazione.

L’importante arresto delle S.U., oltre al più innovativo principio di diritto formulato, di cui poi si dirà, si sofferma preliminarmente a chiarire alcune questioni di contorno, sulle quali, data la ricorrenza ed attualità, è utile comunque spendere qualche parola.

Intanto viene appurata l’irrilevanza, a fini di giustificazione dei ritardi, dell’incarico assunto volontariamente dal magistrato nell’ambito di un Gruppo di lavoro operante presso il CSM.

Osserva, infatti, la Cassazione che, per l’incarico attribuito era previsto un esonero giudiziario che avrebbe dovuto vanificare l’incidenza di esso sul carico di lavoro complessivamente gravante.

La sentenza precisa che, ove non fosse stato in concreto consentito al magistrato di fruire di tale esonero nelle modalità e nella misura previste, il magistrato avrebbe potuto dolersene col capo dell’ufficio, mentre, ove il medesimo esonero non fosse stato sufficiente in rapporto al lavoro riveniente dall’incarico, ben avrebbe potuto il magistrato chiedere un adeguamento di esso all’effettivo impegno richiesto, o, in ultima analisi, rinunciare all’incarico stesso.

L’affermazione merita rilievo nella misura in cui non consente sostanzialmente al magistrato che assuma volontariamente incarichi aggiuntivi, anche di natura istituzionale, avvalendosi di un corrispondente regime di esonero, di addurre poi alcuna scusante in casi di ritardi sul lavoro.

Viene imposta, dunque, una precisa scala di priorità: il lavoro ordinario viene prima degli extra, pur meritevoli che siano. Dunque, chi non se la sente, pur con l’esonero, di assicurare  a pieno un adeguato ritmo di lavoro, è bene che non si accolli ulteriori oneri, anche se nel circuito del governo autonomo: in caso di insufficienze professionali non avrà alibi, imputet sibi.

Il secondo principio affermato riguarda la natura formale dell’illecito di che trattasi, il quale si perfeziona per il verificarsi della pura condotta tipizzata dalla norma, indipendentemente dal giudizio di riprovevolezza sul magistrato. La Cassazione precisa infatti che, ai fini dell’integrazione di questo illecito, è irrilevante il fatto che i ritardi contestati costituiscano sintomo di mancanza di operosità e difetto di organizzazione dell’incolpato.

Invero , nel caso di specie, lo stesso  giudice disciplinare aveva dato atto della “indubbia laboriosità” dell’incolpato e del suo “rendimento elevato”, ma ha valutato le suddette circostanze non come esimenti, ma come attenuanti, cioè valevoli solo ai fini della graduazione della sanzione irrogata.

In proposito, la sentenza qui commentata ribadisce un principio già assodato in subiecta materia, cioè quello della formalità pura dell’illecito, a prescindere dalla laboriosità e diligenza in concreto. Canone, questo, a propria volta connesso con la regola di coessenzialità dei doveri di cui all’art. 1 del d.ls.n 109, cit., nel senso che l’inadempimento di uno non può essere compensato dall’ eccellenza sull’altro.

A conti fatti, la condizione necessaria e sufficiente del buon magistrato “sembrerebbe essere” quindi il rispetto anche solo di un minimo di rendimento, purché si “galleggi” su tutti i fronti: la pregevolezza di un certo profilo (esempio, l’alta produttività) non scuserebbe la carenza su un altro  fronte (es. i ritardi).

“Sembrerebbe essere” perché, in verità, il portato ultimo della sentenza sembra essere proprio l’opposto, come ora si vedrà.

5.      Qualsiasi ritardo può essere giustificato: dalla responsabilità oggettiva alla rimproverabilità

La pronuncia in esame merita attenzione in quanto porta a più chiare e definitive conseguenze il principio di diritto già anticipato dalla precedente sentenza delle Sezioni unite n. 14268 del 2015.

Questa revisione della tradizionale giurisprudenza sulla responsabilità da ritardo muove dal constatare l’impossibilità di ritenere di per sé “ingiustificabili” i ritardi superiori all’anno o comunque superiori ai termini di ragionevolezza, in ogni caso escludendo che tali ritardi possano essere addebitati al magistrato a titolo di responsabilità oggettiva. E’, invero, sempre necessario verificare se il ritardo si ricolleghi ad un comportamento ascrivibile al magistrato, almeno a titolo di colpa, e con una motivazione in proposito “significativa, rigorosa e strutturata”.

La Sezione Disciplinare del CSM ha prontamente recepito questo canone esegetico (cfr. sentenze nn. 55, 58, 59 ed 80/2015) ben rilevando che l’obbligo di rispettare un limite di durata del processo, come richiede la CEDU, grava ed incombe in primo luogo sugli Stati “in capo ai quali è posto il dovere di dotare la magistratura di strutture e personale efficiente, adeguati al rispetto dell’obbligo di cui si tratta”.

Non esistono  ritardi in assoluto ingiustificabili, cioè presunti come tali, iuris et de iure.

Di certo, sussiste un nesso di diretta proporzionalità tra ampiezza  del ritardo e portata giustificativa del fattore causativo, nel senso che per giustificare un ritardo irragionevole occorre una piattaforma generatrice “sicuramente più complessa e più articolata”, sostanzialmente eccezionale, ma, pur sempre, in astratto ammissibile.

6.      Le strategie gestionali del magistrato ed il ruolo del dirigente

Nel caso di specie, la Sezione del CSM, pur riscontrata l’astratta ingiustificabilità dei ritardi, a cagione della loro intrinseca irragionevolezza, si era comunque fatta carico di esaminare le circostanze addotte dall’incolpato a propria giustificazione.

Tra le altre, merita qui attenzione la complessa circostanza addotta, consistente nell’affermazione di avere assunto in decisione un numero di processi superiore alle proprie capacità di smaltimento, in ragione di una precisa e programmata scelta organizzativa di gestione del ruolo, intesa al perseguimento di un ragionato abbattimento delle pendenze e di una minore durata dei processi.

In proposito il giudice disciplinare consiliare, come sopra accennato, aveva rilevato che: a) non è consentito al magistrato che per il carico di lavoro avverta di non essere in grado di osservare i termini per il deposito delle sentenze di effettuare autonomamente la scelta di assumere in decisione cause in eccesso rispetto alla possibilità di redigere tempestivamente le relative motivazioni, invece di rinviarne la decisione a data compatibile col rispetto dei termini; b) una corretta gestione del ruolo non avrebbe potuto prescindere dalla soluzione dei problemi che avevano determinato  l’intollerabile durata del singolo processo; c) sarebbero state necessarie scelte complessive non demandate al singolo giudice ma al dirigente dell’ufficio in base ai criteri formalizzati dal CSM, che avrebbero suggerito un esame dei flussi e l’adozione di un modello organizzativo più adeguato, consentendo al dirigente, se del caso, di farsi carico della eliminazione dell’arretrato patologicamente accumulato con la specifica programmazione di un piano di rientro e l’eventuale affiancamento al magistrato ritardatario di giudici onorari; d) la giustificazione addotta non avrebbe comunque trovato riscontro nei dati statistici acquisiti.

Ora, circa le lettere a) ed e), la Cassazione riconosce che è certamente potere e dovere del capo dell’ufficio conoscere la pendenza dei ruoli dei singoli magistrati, le relative modalità di gestione e l’eventuale ritardo nel deposito dei provvedimenti di ciascuno, proprio in vista dell’esercizio dei poteri-doveri di controllo, impulso e intervento riconosciutigli, pertanto è difficile immaginare che l’assunzione in decisione di un numero di cause superiore alla possibilità di tempestiva motivazione da parte di un singolo magistrato possa essere stata ignorata dal capo dell’ufficio o possa avergli impedito gli interventi “correttivi” che erano in suo potere,  

Ma ciò che le Sezioni unite maggiormente censurano è l’affermazione dei giudici disciplinari secondo la quale le scelte organizzative del magistrato sarebbero state illegittime perché assunte autonomamente e soprattutto l’asserzione per cui “una corretta gestione del ruolo non avrebbe potuto prescindere dalla soluzione dei problemi che avevano determinato l’intollerabile durata del singolo processo”. Infatti, rimarca la Cassazione, non si comprende quali sarebbero state le migliori misure che il magistrato ritardatario avrebbe dovuto assumere per evitare così macroscopici ritardi.

Invero, si legge nella sentenza, l’intollerabile durata dei singoli processi “non è necessariamente collegata al ritardo del magistrato ma assai spesso preesiste e prescinde da esso, e che, pertanto, negli uffici giudiziari gravati oltre le possibilità di smaltimento del magistrato assegnatario nessuna corretta organizzazione del ruolo sarebbe possibile se si dovesse attendere “prima” la soluzione dei problemi che hanno determinato l’intollerabile durata di ciascuno dei singoli processi”.

7.      Il carico eccessivo dei ruoli: bilanciamento tra necessità di smaltimento e possibili ritardi

Proseguendo oltre nell’analisi della sentenza, di grande importanza e potenzialità è l’affermazione del valore delle scelte gestionali del magistrato, nell’intento di calibrare segmento istruttorio e fase decisoria.

Osservano le Sezioni unite che la scelta strategica del magistrato, se meritevole ed apprezzabile, deve essere sempre presa in considerazione ai fini dell’eventuale giustificazione dei ritardi. In particolare, deve essere apprezzata la scelta di “bloccare” il protrarsi della fase istruttoria (quale ne fosse la durata pregressa) assumendo in decisione i processi anche oltre le possibilità di tempestivo deposito delle relative motivazioni, in una sorta di “partita di giro” idonea a promuovere l’attivazione di un circuito “virtuoso” determinante la più veloce definizione anche di altri processi. La stessa sezione disciplinare del CSM ha, del resto, riconosciuto come apprezzabile “la consapevole scelta di trattenere in decisione le cause, esponendosi al rischio del mancato rispetto dei termini” anziché accedere “alle prassi deteriori del mero rinvio, della rifissazione per la precisazione delle conclusioni, degli incombenti istruttori inutili, prassi che tanto peso hanno avuto nel portare l’Italia davanti alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo” (n. 123/2001).

A tale proposito, viene altresì precisato che in linea di principio il magistrato è responsabile della gestione del proprio ruolo e quando, come nella   gran   parte   degli   uffici   giudicanti   civili,   la consistenza del ruolo risulta sproporzionata rispetto alle possibilità di smaltimento determinando perciò solo l’accumularsi dei processi e la conseguente irragionevole durata dei medesimi, la responsabilità individuale assume valenza più grave e profonda sìa perché impone valutazioni di priorità che non possono essere casuali, sia perché esige dal magistrato assegnatario importanti scelte organizzative intese, per quanto possibile, a contenere un arretrato destinato, in mancanza, ad accrescersi sempre più nel tempo, anche attraverso la allocazione delle limitate risorse (temporali, personali e materiali) a sua disposizione nel modo più  razionale e funzionale possibile.

Se così è, la giustificazione organizzativa proposta dal magistrato incolpato deve essere sempre “seriamente vagliata e valutata” perché ” è un dovere del giudice, soprattutto in una condizione di carico eccedente le possibilità di smaltimento, organizzare il proprio lavoro in modo da ridurre, nei limiti del possibile, la pendenza e la durata dei processi”.

Ciò, peraltro, in uno alla corretta constatazione operata in sentenza per cui l’assunzione in decisione, sia pure con deposito delle motivazioni dilazionato nel tempo, può in certa misura “alleggerire” il ruolo, che, come evidenziato nella citata su n. 25994 del 2014, è elemento condizionante da considerare in concreto nella sua ampiezza, indipendentemente dal numero delle cause che il magistrato riesce a “trattare” e decidere, non costituendo esso una massa inerte che grava solo per le controversie trattate e/o decise, ma un’entità plurale, complessa e composita che quanto più è “pesante” tanto più produce lavoro.

8.      I ritardi nella giustizia civile: una strategia o una scusa?

La grave situazione in cui versa la giustizia civile non può certamente costituire – chiarisce conclusivamente la Suprema corte – un “usbergo e salvacondotto per ritardi di ogni tipo”.

Ciò, significa solo che “grave, consapevole, attento e meticoloso” dovrà essere il lavoro del giudice disciplinare per valutare in concreto se i ritardi contestati possano essere effettivamente conseguenza di una scelta organizzativa consapevole, progettata, discussa, attuata anche in considerazione delle eventuali peculiarità del ruolo e caratteristiche del contenzioso, idonea a produrre effetti positivi sulla durata dei processi e sulla diminuzione delle pendenze e non piuttosto una “scusa” per tentare di giustificare in extremis ritardi gravi e reiterati da parte di un magistrato che, ad esempio, non abbia neppure la compiuta conoscenza della composizione del proprio ruolo ovvero non abbia neppure assunto in decisione un numero di processi pari alla media dei colleghi di sezione nel medesimo arco temporale. E naturalmente sarà onere del magistrato che intenda giustificare i gravi e reiterati ritardi contestatigli sulla base di una scelta organizzativa intesa ad una più funzionale e proficua gestione del ruolo fornire al giudice disciplinare tutti gli elementi per valutare la fondatezza e serietà della giustificazione addotta.

La sentenza impugnata è stata dunque cassata in relazione alle censure accolte, con rinvio alla sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura   in diversa composizione.

9.      Traslazione del rischio nella filiera della giustizia e l’impossibilità dei miracoli a costo zero

Nel corso della passata consiliatura, la presa d’atto delle criticità immanenti al servizio giustizia, ha indotto una più approfondita riflessione sull’esistenza di eventuali situazioni di oggettiva difficoltà dei magistrati a rispettare i termini per il deposito dei provvedimenti giudiziari, sollecitando, nel perseguimento dell’obiettivo del miglioramento del servizio e della promozione di migliori condizioni di lavoro in ambito giudiziario, la ricerca di ogni opportuna soluzione organizzativa utile a prevenire il formarsi di arretrati e di ritardi nei depositi.

La delibera CSM del 13 novembre 2013 costituisce, in questa direzione, un tentativo serio di “socializzare” e distribuire i rischi indeclinabili, connessi alla gestione di ruoli sovraccarichi. In particolare, in questo provvedimento si pone sui dirigenti il dovere di prevenire eventuali ritardi dei magistrati dell’ufficio imputabili a carenze organizzative oggettivamente risolvibili ( ad esempio

eccessivi squilibri nei carichi di lavoro, mancato o incompleto impegno di magistrati onorari). E’ stato anche stabilito che, in presenza di ritardi da parte dei magistrati dell’ufficio, i dirigenti non hanno solo compiti di informazione a fini disciplinari, ma hanno anche doveri di conoscenza, e quindi di comprensione, delle cause dei ritardi, in funzione di eventuali interventi organizzativi di propria esclusiva competenza.

Questo preciso schema di pensiero risulta recepito anche nelle sentenze disciplinari n.ro 59 e n.ro 80 del 2015 secondo cui si determina una situazione di inesigibilità quando si versa in un situazione lavorativa oggettivamente difficile perché caratterizzata da un carico di lavoro sovradimensionato, frutto non di scelte del magistrato, ma di un criterio di assegnazione degli affari non sensibile al principio della equa distribuzione.

Si assiste, dunque, ad un chiaro percorso di traslazione ed ascesa del rischio da carenza di risorse: esso non grava più sul cittadino, che gode dell’indennizzo per la legge Pinto, ma il rischio derivante dalla carenza di risorse non grava più endemicamente neppure sul penultimo anello della catena, il magistrato. Tendenzialmente, le conseguenze risalgono sul dirigente e, entro certi limiti, sulle Istituzioni: il CSM, il Ministro, lo Stato nel suo complesso.

Il CSM, con la recentissima delibera del 15 giugno 2016,  fa il punto sulla “filiera” del servizio giustizia e definitivamente chiarisce che, senza risorse, la giustizia non si può garantire.

Il nodo è dunque arrivato al pettine: senza un minimum di mezzi, non vi è cultura dell’organizzazione, non vi sono buone prassi, non vi è strategia che tenga.

Con tutti gli sforzi possibili, in una così grave penuria di risorse, né i magistrati, né gli  avvocati, né i dirigenti, né il CSM possono risolvere alcunché: pure a voler fare dei miracoli… almeno cinque pani e due pesci servono!

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