Sommario: 1. Premessa e delimitazione dell’indagine – 2. Le modifiche agli articoli 105 e 107 della Costituzione – 3. L’antinomia intracostituzionale: il difetto di coordinamento tra le due disposizioni – 4. Le vie interpretative e le rispettive criticità – 4.1. La prevalenza dell’art. 107: l’Alta Corte come giudice delle sole sanzioni minori – 4.2. La prevalenza dell’art. 105: la rilettura in chiave sistematica dell’art. 107 – 5. Il cortocircuito con il d.lgs. n. 109/2006: competenza e sanzione – 6. Considerazioni conclusive
1. Premessa e delimitazione dell’indagine
Il disegno di legge costituzionale recante «Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 253 del 30 ottobre 2025, interviene in profondità sull’architettura costituzionale della magistratura. La riforma, com’è noto, persegue l’obiettivo dichiarato della separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente, la duplicazione dei Consigli superiori della magistratura e l’istituzione di un nuovo organo – l’Alta Corte disciplinare – cui viene attribuita la giurisdizione in materia disciplinare nei confronti dei magistrati ordinari.
L’oggetto dell’indagine attiene a un profilo strettamente tecnico-giuridico: il difetto di coordinamento tra il nuovo testo dell’articolo 105 della Costituzione, che attribuisce all’Alta Corte disciplinare la giurisdizione in materia disciplinare, e l’articolo 107, primo comma, della Costituzione, la cui modifica – limitata alla sostituzione delle parole «del Consiglio» con «del rispettivo Consiglio» – non tiene conto del trasferimento della competenza disciplinare dal Consiglio superiore della magistratura al nuovo organo.
Il presente contributo non intende pertanto affrontare il merito delle scelte di politica istituzionale sottese alla riforma, né esprimere valutazioni sull’opportunità della separazione delle carriere in sé considerata.
Si tratta di un’antinomia tutta interna al testo costituzionale, come risultante dalla riforma, che solleva interrogativi di non trascurabile rilievo sotto il profilo sistematico e che, qualora il testo dovesse entrare in vigore nella sua attuale formulazione, è destinata a generare incertezze interpretative e potenziali conflitti di attribuzione.
2. Le modifiche agli articoli 105 e 107 della Costituzione
Per comprendere la portata del problema, è necessario porre a confronto il testo vigente e il testo risultante dalla riforma delle due disposizioni costituzionali coinvolte.
Nella versione vigente, l’art. 105 Cost. stabilisce che «Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati». La disposizione concentra dunque in un unico organo – il CSM – tutte le attribuzioni in materia di status dei magistrati, inclusa la giurisdizione disciplinare.
L’art. 4 del testo di riforma sostituisce integralmente l’art. 105 con un nuovo testo che, muovendo dalla duplicazione dei Consigli superiori della magistratura introdotta dal nuovo art. 104 – il quale istituisce un Consiglio superiore della magistratura giudicante e un Consiglio superiore della magistratura requirente -, opera una scissione fondamentale: da un lato, attribuisce a «ciascun Consiglio superiore della magistratura» le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni; dall’altro, devolve la giurisdizione disciplinare all’Alta Corte disciplinare, organo di nuova istituzione.
Nella versione vigente, l’art. 107, primo comma, Cost. sancisce il principio di inamovibilità dei magistrati e ne declina le garanzie: «I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso».
L’intervento operato dall’art. 6 del testo di riforma su questa disposizione è minimo e puramente lessicale: si limita a sostituire le parole «del Consiglio» con «del rispettivo Consiglio». La modifica, evidentemente finalizzata ad adeguare il testo alla duplicazione dei CSM (giudicante e requirente), non incide in alcun modo sul contenuto sostanziale della norma, che resta invariato in ogni altra parte. In particolare, resta invariato il riferimento al Consiglio superiore della magistratura – ora declinato al singolare con l’aggiunta dell’aggettivo «rispettivo», in ragione della duplicazione dell’organo – quale unico organo competente a disporre la dispensa, la sospensione dal servizio e la destinazione ad altre sedi o funzioni dei magistrati.
3. L’antinomia intracostituzionale: il difetto di coordinamento tra le due disposizioni
La giustapposizione dei due testi riformati fa emergere una evidente contraddizione.
Nell’assetto vigente, la coerenza tra le due disposizioni è assicurata dall’identità dell’organo: il CSM detiene sia la giurisdizione disciplinare (art. 105 Cost.) sia il potere di incidere sullo status del magistrato attraverso la dispensa, la sospensione e il trasferimento d’ufficio (art. 107, primo comma, Cost.).
La riforma spezza questa unitarietà. Il nuovo art. 105 sottrae la giurisdizione disciplinare ai Consigli superiori e la attribuisce all’Alta Corte. Ma l’art. 107, primo comma, continua a prevedere che i magistrati non possano essere «dispensati o sospesi dal servizio» se non per decisione «del rispettivo Consiglio superiore della magistratura», e che tale decisione debba essere «adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso».
Il riferimento alle «garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario» è un richiamo inequivocabile al procedimento disciplinare. Nel sistema vigente, la dispensa dal servizio (nel cui perimetro rientra la rimozione) e la sospensione dalle funzioni sono sanzioni disciplinari tipiche, previste dall’art. 5 del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109.
La norma costituzionale, rimasta sostanzialmente invariata, continua dunque a presupporre che sia il CSM – ora i rispettivi Consigli – l’organo competente a irrogare sanzioni disciplinari che incidano sulla permanenza in servizio del magistrato.
Si configura così un’antinomia: l’art. 105, come riformato, attribuisce la giurisdizione disciplinare – senza distinzioni – all’Alta Corte; l’art. 107, primo comma, continua ad attribuire ai rispettivi Consigli superiori il potere di dispensare e sospendere dal servizio i magistrati, anche nell’ambito di procedimenti assistiti dalle «garanzie di difesa», cioè nell’ambito di procedimenti disciplinari. I due articoli entrano in collisione frontale sulla titolarità del potere di applicare le sanzioni disciplinari più gravi.
4. Le vie interpretative e le rispettive criticità
Di fronte all’antinomia così delineata, si prospettano in astratto due possibili vie interpretative, nessuna delle quali appare pienamente soddisfacente.
4.1. La prevalenza dell’art. 107: l’Alta Corte come giudice delle sole sanzioni minori
Una prima lettura potrebbe dare prevalenza alla lettera dell’art. 107, primo comma, Cost., ritenendo che, poiché la norma continua a riservare ai rispettivi Consigli superiori ogni provvedimento che comporti la dispensa o la sospensione dal servizio del magistrato, l’Alta Corte disciplinare sia competente a irrogare soltanto le sanzioni che non incidano sulla permanenza in servizio. L’Alta Corte potrebbe dunque pronunciarsi soltanto sulle sanzioni minori, segnatamente l’ammonimento e la censura di cui all’art. 5, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 109/2006.
Questa lettura conduce però a esiti paradossali.
L’istituzione dell’Alta Corte disciplinare costituisce, nella prospettiva dei proponenti della riforma, il fulcro del nuovo sistema di responsabilità dei magistrati. L’intero impianto argomentativo a sostegno della riforma si fonda sull’esigenza di sottrarre la giurisdizione disciplinare al CSM – ritenuto eccessivamente indulgente verso i propri appartenenti – per affidarla a un organo terzo e più rigoroso. Ebbene, un’Alta Corte che possa al massimo ammonire o censurare i magistrati, ma che non possa disporne la sospensione o la rimozione dal servizio, sarebbe un organo strutturalmente privo degli strumenti sanzionatori necessari a perseguire le finalità che ne hanno giustificato l’istituzione. Sarebbe, in sostanza, un organo svuotato di effettività, in contraddizione con la stessa ratio della riforma.
4.2. La prevalenza dell’art. 105: la rilettura in chiave sistematica dell’art. 107
La via alternativa consiste nel dare prevalenza al nuovo art. 105, che attribuisce all’Alta Corte «la giurisdizione disciplinare» senza distinzioni, e nel rileggere di conseguenza l’art. 107, primo comma, in chiave restrittiva, così da sottrarne l’ambito disciplinare.
Questa opzione propone una lettura sistematica per cui l’art. 107 va letto in combinato disposto con il nuovo art. 105: la garanzia di inamovibilità resterebbe intatta, ma l’organo competente a incidervi muterebbe a seconda della natura del provvedimento – i rispettivi CSM per i trasferimenti d’ufficio non disciplinari e la destinazione ad altre funzioni, l’Alta Corte per le sanzioni disciplinari che comportino la dispensa o la sospensione dal servizio.
Tale lettura, tuttavia, incontra numerosi ostacoli.
In primo luogo, il dato testuale. Il riferimento alle «garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario» è un sintagma sistematicamente collegato al procedimento disciplinare. Se l’art. 107, primo comma, intendesse riferirsi a provvedimenti meramente amministrativi, il richiamo alle garanzie difensive risulterebbe privo di giustificazione.
In secondo luogo, le ipotesi di dispensa o sospensione dal servizio di natura non disciplinare e non consensuale sono, nel diritto positivo vigente, praticamente marginali. La dispensa dal servizio corrisponde, nel lessico dell’ordinamento giudiziario, alla rimozione del magistrato, che è la più grave delle sanzioni disciplinari (art. 5, comma 1, lettera f, d.lgs. n. 109/2006). La sospensione è anch’essa tipica sanzione disciplinare (art. 5, comma 1, lettera e). Al di fuori del perimetro sanzionatorio, residuano ipotesi di sospensione cautelare, che tuttavia costituiscono provvedimenti strumentali al procedimento disciplinare stesso. L’alternativa ermeneutica residua – ritenere che l’art. 107 si riferisca soltanto alla dispensa e alla sospensione «con il loro consenso» – renderebbe la disposizione priva di contenuto precettivo, poiché un provvedimento adottato con il consenso del destinatario non necessita, per definizione, delle garanzie di difesa cui la norma fa espresso riferimento.
In terzo luogo, la struttura grammaticale dell’art. 107, primo comma, resiste alla scissione. Il periodo è costruito unitariamente: la locuzione «in seguito a decisione del rispettivo Consiglio superiore della magistratura» regge indissolubilmente tutte e tre le ipotesi – dispensa, sospensione e destinazione ad altre sedi o funzioni. Non è possibile, senza una forzatura interpretativa, riferire l’inciso ai rispettivi Consigli superiori per una delle ipotesi e all’Alta Corte per le altre, quando il testo nomina espressamente e unicamente i Consigli superiori.
In breve, il legislatore della riforma costituzionale avrebbe potuto – e dovuto – modificare l’art. 107 in modo da riflettere la nuova architettura istituzionale, ad esempio sostituendo il riferimento al Consiglio superiore con una formula più ampia che includesse anche l’Alta Corte. Non lo ha fatto, e il silenzio testuale non può essere colmato in via interpretativa senza eccedere i limiti dell’ermeneutica normativa.
5. Il cortocircuito con il d.lgs. n. 109/2006: competenza e sanzione
Indipendentemente dalla via interpretativa che si intenda seguire, il difetto di coordinamento tra gli artt. 105 e 107 Cost. proietta le sue conseguenze anche sul piano della legislazione ordinaria e, segnatamente, sul d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109, che disciplina gli illeciti disciplinari dei magistrati e le relative sanzioni.
L’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 109/2006 prevede una scala sanzionatoria graduata: a) ammonimento; b) censura; c) perdita dell’anzianità; d) incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo; e) sospensione dalle funzioni da tre mesi a due anni; f) rimozione. Il comma 2 disciplina il cumulo di illeciti disciplinari, prevedendo che, in caso di concorso, si applichi la sanzione prevista per l’infrazione più grave e che, qualora più illeciti siano puniti con la medesima sanzione, si applichi quella immediatamente più grave.
Le ricadute dell’antinomia costituzionale su questo sistema sanzionatorio si manifestano con particolare evidenza ove si aderisca alla prima delle vie interpretative sopra esaminate – l’Alta Corte competente per le sole sanzioni minori. In tal caso, il ventaglio sanzionatorio si ridurrebbe drasticamente. La rimozione (lettera f) e la sospensione dalle funzioni (lettera e) sarebbero certamente escluse dalla competenza dell’Alta Corte, perché direttamente riconducibili alla dispensa e alla sospensione dal servizio di cui all’art. 107. Ma anche l’incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo o semidirettivo (lettera d) rappresenta, nella sostanza, una limitazione funzionale assimilabile a una forma di sospensione, ancorché parziale. Parimenti, la perdita dell’anzianità (lettera c) incide sulla progressione in carriera del magistrato e ricade nell’ambito delle «valutazioni di professionalità» e dei «conferimenti di funzioni» che il nuovo art. 105 riserva ai rispettivi Consigli superiori. All’Alta Corte residuerebbero, in definitiva, l’ammonimento e la censura.
Ma il rilievo più significativo attiene al piano processuale e, più precisamente, alla determinazione della competenza, e si pone a prescindere dalla via interpretativa prescelta.
La competenza, nel processo – compreso quello disciplinare -, è un prius logico e giuridico rispetto al merito: l’individuazione del giudice competente precede, e non segue, l’accertamento dell’illecito e l’irrogazione della sanzione.
Ora, se la ripartizione della competenza tra Alta Corte e rispettivi Consigli superiori dovesse fondarsi sulla specie di sanzione irrogabile, si determinerebbe un insuperabile cortocircuito logico-giuridico. Lo stesso illecito disciplinare può, nel sistema del d.lgs. n. 109/2006, condurre a sanzioni molto diverse a seconda della gravità concreta dei fatti, delle circostanze, dell’eventuale concorso con altri illeciti. Il meccanismo del cumulo di cui all’art. 5, comma 2, determina poi un ulteriore fattore di imprevedibilità, poiché la contestazione di più illeciti può far lievitare la sanzione ben oltre quella prevista per ciascun illecito singolarmente considerato.
Si pongono dunque interrogativi ai quali il testo costituzionale riformato non offre risposta. Chi decide, al momento dell’apertura del procedimento disciplinare, se il caso ricade nella competenza dell’Alta Corte o del «rispettivo» Consiglio superiore? Se la competenza si radica sulla sanzione in concreto irrogabile, essa non può essere determinata ex ante, poiché la sanzione è l’esito del giudizio, non la sua premessa. Se si tenta di radicarla sulla sanzione in astratto, cioè sulla sanzione massima prevista per il tipo di illecito contestato, si incontra l’ostacolo rappresentato dalla mancanza, per gli illeciti disciplinari di cui al d.lgs. n. 109/2006, di una sanzione edittale fissa (art. 12), nonché dal già menzionato meccanismo del cumulo giuridico (art. 5, comma 2). Se, infine, l’Alta Corte, all’esito del giudizio, accertasse che la sanzione adeguata è la sospensione o la rimozione, dovrebbe dichiararsi incompetente e rimettere il fascicolo al rispettivo Consiglio superiore? Con quale meccanismo processuale? E con quali ricadute sui diritti e sulle garanzie del magistrato incolpato?
L’alternativa – un riparto di competenza per tipologie di illecito, con gli illeciti minori assegnati all’Alta Corte e quelli gravi ai Consigli superiori – contraddice frontalmente il nuovo art. 105, che attribuisce all’Alta Corte «la giurisdizione disciplinare» in blocco, senza distinzioni né riserve.
In ogni caso, una ripartizione della competenza fondata sulla presumibile gravità della sanzione determinerebbe un rovesciamento dell’ordine logico-processuale: la competenza del giudice deve essere individuata a monte, la sanzione si determina a valle. Fondare la prima sulla seconda significa far dipendere il presupposto dal risultato.
Si tratta di un esito incompatibile con i principi fondamentali della giurisdizione e, in particolare, con il principio del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma, Cost.), che sottintende la predeterminazione certa, univoca e obiettiva dei criteri di competenza.
L’analisi condotta consente di formulare alcune considerazioni di sintesi.
La riforma costituzionale presenta un difetto di coordinamento tra le nuove formulazioni degli artt. 105 e 107 Cost. L’art. 105, come integralmente riscritto, attribuisce all’Alta Corte la giurisdizione disciplinare sui magistrati ordinari. L’art. 107, primo comma, modificato solo nella parte necessaria ad adeguarsi alla duplicazione dei Consigli superiori, continua a riservare ai Consigli stessi il potere di dispensa e sospensione dal servizio, con espresso richiamo alle garanzie di difesa proprie del procedimento disciplinare.
Le due possibili vie interpretative – dare prevalenza all’art. 107, riducendo l’Alta Corte a giudice delle sole sanzioni minori, ovvero dare prevalenza all’art. 105, rileggendo l’art. 107 in chiave restrittiva – presentano entrambe criticità significative, sia sotto il profilo logico-sistematico, sia sotto il profilo dell’aderenza al dato testuale.
Il difetto di coordinamento si riversa, inoltre, sul piano della legislazione ordinaria. Il sistema sanzionatorio del d.lgs. n. 109/2006, costruito sull’unitarietà dell’organo competente, non consente una ripartizione della competenza fondata sul tipo di sanzione irrogabile senza incorrere in un cortocircuito logico-processuale: la sanzione è l’esito del giudizio e non può costituirne, al contempo, il criterio di radicamento della competenza.
Il problema individuato esprime un evidente difetto di tecnica legislativa che, ove il testo entrasse in vigore nell’attuale formulazione, genererebbe inevitabilmente conflitti di attribuzione tra l’Alta Corte disciplinare e i rispettivi CSM, destinati a gravare sulla Corte Costituzionale. Tali conflitti, peraltro, avrebbero ad oggetto le sanzioni disciplinari più gravi – la sospensione e la rimozione – cioè proprio quelle vicende in cui la certezza delle regole e la precostituzione del giudice naturale dovrebbero essere massime, a tutela del magistrato incolpato e dell’effettività dell’ordinamento.
Vi è infine che il difetto di coordinamento tra gli artt. 105 e 107 non rappresenta un’imperfezione di dettaglio, correggibile in via interpretativa o con un intervento di legislazione ordinaria: si tratta di un’antinomia interna al testo costituzionale, la cui rimozione richiederebbe un ulteriore procedimento di revisione ai sensi dell’art. 138 Cost., con tutto ciò che ne consegue in termini di maggioranze qualificate, doppia deliberazione nel rispetto dell’intervallo temporale non inferiore a tre mesi, eventuale sottoposizione a ulteriore referendum.
In conclusione, il vizio di tecnica legislativa qui segnalato non è suscettibile di rapida emenda: una volta entrato in vigore, il testo riformato cristallizzerebbe l’antinomia nella Carta fondamentale, consegnando alla Corte Costituzionale il compito di dirimere, caso per caso, conflitti di attribuzione che una più avvertita redazione del testo avrebbe agevolmente prevenuto.
È questo, in definitiva, il costo istituzionale di una riforma che, nell’ambizione di ridisegnare l’architettura costituzionale della magistratura, ha trascurato il coordinamento interno tra le disposizioni che di quell’architettura costituiscono le fondamenta.
