di Luigi Ambrosino
Come noto, finalmente il Parlamento, sia pure con la tecnica della legge-delega, è intervenuto sulla c.d. “riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace”, (così è rubricata la legge n. 57 del 28.4.16)volendo sottolineare (almeno nell’intento) il riordino delle varie norme succedutesi nel tempo, prevalentemente di proroghe, per quanto concerne le figure dei GOT e VPO (che a seguito della abrogazione delle Preture, identificava tali soggetti come Vice Pretori Onorari e Vice Procuratori Onorari), e quelle successive alla legge di istituzione del Giudice di Pace n. 374/91 (e successive modifiche, inserite prevalentemente in tale legge).Tale legge delega, sicuramente deve intendersi positiva, quanto meno sotto il profilo psicologico (alla cui tensione eravamo abituati alla scadenza della ennesima proroga del momento), nel senso che ormai l’intera categoria degli odierni (ovvero futuri, a seguito di uno o più decreti legislativi – recita l’articolo 1-) GOP era stata sottoposta, da vari anni a mere proroghe (già nell’art. 7 delle legge istitutiva del GdP era previsto infatti “In attesa della complessiva riforma dell’ordinamento dei giudici di pace”), e riconfermata, da ultimo, per la quasi totalità dei giudici onorari, in virtù dell’ultima proroga di cui all’art. 1, commi 610 e 613, della legge 28.12.2015 n. 208, che ha previsto la scadenza dei relativi mandati alla data del 31.5.16, ed evidenziata, anche dalla Circolare del C.S.M. relativa ai criteri per la nomina e conferma e sullo stato professionale dei giudici onorari di tribunale (Circolare n. P. 793/2016 del 19 gennaio 2016 – Delibera del 13 gennaio 2016) nella quale il Consiglio prendeva atto “della persistenza di proroghe legislative da quasi tredici anni nei confronti dei giudici onorari di tribunale, che in mancanza avrebbero cessato il loro incarico, determinando, peraltro l’assenza per lungo periodo di qualsiasi sindacato sulle capacità professionali dei giudici onorari di tribunale”). Tale necessità è stata immediatamente recepita anche dallo schema di decr.leg.vo presentato dal Governo il 16.5.16, (che riteniamo da approvarsi entro il 31.5.16) che ha previsto, come primo atto, una procedura di conferma previo esame (di alcuni provvedimenti effettuati dal magistrato onorario nei due anni precedenti) da parte dei magistrati onorari in servizio alla data del presente primo decreto legislativo.Tale valutazione positiva, viene però (fortemente) attenuata, non solo nella rubrica della norma (riforma della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, che già da sola, lascia intuire la persistenza dei due magistrati onorari), ma anche nei contenuti, anche se ci si rende conto che a fronte di tre precedenti figure giuridiche, giudice di pace con propria competenza (per valore e materia, ampliate nella presente legge delega e successivi decreti legislativi delegati), il GOT, (inserito con la riforma anche nell’Ufficio del processo) ed il V.P.O., il Parlamento ha dovuto tentare di far coesistere per tali figure giurisdizionali, un unico soggetto giuridico (statuto). Tale considerazione viene in luce proprio all’art. 1, comma 1, lettera a, dove si legge (che il legislatore delegato deve) prevedere un’unica figura di giudice onorario, inserito in un solo ufficio giudiziario, dovendosi ritenere però (si leggerà successivamente) che alcuni GOP continueranno ad avere una “giurisdizione piena” (sia pure limitata per valore e materia) ed inseriti nell’ufficio del giudice di pace, altri continueranno ad essere “impiegati” nei Tribunale (con le forti limitazioni che di seguito vedremo), mentre per i magistrati requirenti onorari il discorso appare unidirezionale, anche in termini di semplicità applicativa, nel senso che essi sono inseriti in un unico ufficio, nell’ambito dell’Ufficio della Procura della Repubblica, in virtù del combinato disposto di cui all’art. 1, comma 1, lettera b ed art. 2 comma 2): infatti l’art. 2 comma 1, lettera a) prevede di “superare la distinzione tra giudici onorari di tribunale e giudici di pace, denominandoli «giudici onorari di pace» e facendoli confluire tutti nell’ufficio del giudice di pace, salvo quanto previsto dal comma 5”, il quale prevede che “nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, comma 1, lettera e), con riferimento alle modalita’ di impiego dei magistrati onorari all’interno del tribunale, il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi” indicati nel successivo art. 2, comma 5, dovendosi evidenziare però, che nella Relazione al Disegno di legge recante “Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace”, l’obiettivo (si diceva) è quello della “riorganizzazione dell’ufficio del giudice di pace, che sarà composto anche dagli attuali giudici onorari di tribunale e sarà assoggettato al coordinamento del presidente del tribunale, ferma restando la sua natura di ufficio distinto rispetto al tribunale”.In definitiva, sembrerebbe che la regola sia (ovvero, sarebbe dovuta essere) quella che gli attuali GOT vengano inseriti nell’ufficio del giudice di pace, e l’eccezione sia il richiamato comma 5), dovendosi ritenere che il disegno di legge n. 1738 in materia di riforma della magistratura onoraria era finalizzato a migliorare l’efficienza e la qualità della giustizia onoraria, prendendo atto, si legge nelle Circolari del CSM, che “la magistratura onoraria offre un insostituibile apporto nell’amministrazione della giustizia, specie di prossimità, per qualità e quantità dei procedimenti definiti”, invitando il Parlamento ad assicurare alla magistratura onoraria un assetto più preciso e coerente. La tecnica solita usata dal legislatore è quella di indicare le finalità ed i criteri direttivi a cui dovrà attenersi il Governo. Tale articolato viene individuato negli artt. 1 e 2 della legge in esame che, per migliore esposizione viene di seguito individuata, tralasciando gli artt. art. 1, comma c) e art. 2 (comma 3) che disciplinano i requisiti e le modalita’ di accesso alla magistratura onoraria, il procedimento di nomina ed il tirocinio, che non dettano, a sommesso parere, difficoltà applicative, anche se viene inserito al punto 7) dell’art. 2, comma 3) quello “della professionalita'” tra i requisiti per l’accesso (termine abbastanza generico).Interessante, dicevo, appare, invece, l’art. 1, comma e) il quale prevede di (dover) disciplinare le modalita’ di impiego dei magistrati onorari all’interno del tribunale e della procura della Repubblica, i cui criteri vengono indicati all’art. 2 (comma 5): interessante perché viene meno (quanto meno in alcuni casi) la figura del giudice (onorario) previsto dall’art. 106 della Costituzione (la legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli e quindi quella giurisdizionale) e demandando al singolo Presidente del Tribunale (ma sicuramente sotto l’egida delle necessarie Circolari del CSM), attuando quindi l’inserimento dei giudici onorari di pace nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario che è strumentale all’ausilio del giudice professionale, compiendo atti preparatori necessari o utili all’esercizio delle funzioni da parte di lui nonché attività delegabili dal giudice professionale, in considerazione della natura degli interessi coinvolti e della semplicità delle questioni che normalmente devono essere risolte. Attività da svolgere secondo le direttive che il giudice professionale stabilisce, cui il giudice onorario di pace deve attenersi nell’espletamento dei compiti delegati. E’, però, anche prevista l’assenza di un rapporto stricto iure gerarchico con il magistrato professionale (art. 2, comma 5, n. lettera a), n. 2): infatti, quando il magistrato onorario non ritiene ricorrenti nel caso concreto le condizioni per provvedere in conformità alle direttive ricevute, può chiedere che l’attività o il provvedimento siano compiuti dal giudice professionale titolare del procedimento. Il legislatore delegato sarà, altresì, chiamato a stabilire che i provvedimenti che definiscono i procedimenti non possono essere delegati dal giudice professionale, salvo quelli specificamente individuati in considerazione della loro semplicità.In estrema sintesi, la legge delega ha previsto che il GOP: 1)coadiuvi il giudice professionale e, quindi, compia tutti gli atti preparatori, necessari o utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte di quest’ultimo” (evidentemente all’interno dell’ufficio del processo di cui all’art. 50 del d.l. n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114 del 2014 che ha previsto la creazione, presso i tribunali ordinari e le Corte d’Appello, dell’ufficio del processo); 2) svolga le attivita’ e adotti i provvedimenti che al giudice onorario di pace possono essere delegati dal giudice professionale tra quelli individuati in attuazione della delega di cui alla presente legge, in considerazione della natura degli interessi coinvolti e della semplicita’ delle questioni che normalmente devono essere risolte; 3) prevedere che i provvedimenti che definiscono i procedimenti non possano essere delegati dal giudice professionale, salvo quelli specificamente individuati in considerazione della loro semplicita’; 4) prevedere i casi tassativi, eccezionali e contingenti in cui, in ragione della significativa scopertura dei posti di magistrato ordinario previsti dalla pianta organica del tribunale ordinario e del numero dei procedimenti assegnati ai magistrati ordinari ovvero del numero di procedimenti rispetto ai quali e’ stato superato il termine ragionevole di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89, e’ consentito al presidente del tribunale di procedere all’applicazione non stabile del giudice onorario di pace, che abbia svolto i primi due anni dell’incarico, quale componente del collegio giudicante civile e penale; prevedere che in ogni caso il giudice onorario di pace non possa essere applicato quale componente del collegio giudicante delle sezioni specializzate. Dall’attuazione delle disposizioni della presente lettera non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica; 5) prevedere i casi tassativi in cui il giudice onorario di pace, che abbia svolto i primi due anni dell’incarico, puo’ essere applicato per la trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale ordinario; prevedere che in ogni caso il giudice onorario di pace non possa essere applicato per la trattazione dei procedimenti, ovvero per l’esercizio delle funzioni, indicati nel terzo comma dell’articolo 43-bis dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, e successive modificazioni, nonche’ per la trattazione dei procedimenti in materia di rapporti di lavoro e di previdenza ed assistenza obbligatorie.Tale articolato, così come predisposto, appare finalizzato a rideterminare il ruolo e le funzioni dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari, attribuendo loro anche la possibilità di svolgere compiti ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla legislazione vigente (e dalla normativa secondaria), ed in particolare attività volte a coadiuvare il magistrato professionale, all’interno di strutture organizzative costituite presso il tribunale e la procura della Repubblica presso il tribunale, denominate “ufficio per il processo” (quindi a confermare che la regola sia che il GoP venga inserito nell’ufficio del GdP, dove il GoP svolgerebbe “a pieno” la propria funzione giurisdizionale, e l’eccezione sia che il GoP venga (eventualmente anche) inserito nell’ufficio del processo, anche se quest’ultima possibilità è stata sollecitata dall’ultima Circolare del CSM, ed incentivata sotto il profilo economico, anche se, però, all’art. 12 (Doveri e diritti) si dispone che “il giudice onorario di tribunale è tenuto a svolgere le sue funzioni in posizione di assoluta indipendenza ed autonomia”.Orbene, ed in relazione alla prima ipotesi, ci si pone il problema di quali possano essere gli “atti preparatori, necessari o utili” per l’esercizio della funzione giurisdizionale. Sicuramente tra essi non possiamo annoverare quelle funzioni di “assistenza e coadiuvare il magistrato nel compimento delle ordinarie attivita'” ovvero di “partecipare alle udienze del processo” (così dispone il Decreto Legge 21/06/2013 n. 69, G.U. 21/06/2013 n. 144 rubricato MISURE PER L’EFFICIENZA DEL SISTEMA GIUDIZIARIO E LA DEFINIZIONE DEL CONTENZIOSO CIVILE all’art. 73 intitolato “Tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari”), compiti, questi, “delegati” agli stagisti, e quindi l’attività dei GoP appare palesemente “incompatibile con l’esercizio della giurisdizione” (si è coniato infatti, per tali attività “stagista onorario”); peraltro, sempre dalla Relazione, si evince che “tale attività di supporto potrà consistere, esemplificativamente, nello studio dei casi, nell’attività di ricerca dottrinale e giurisprudenziale e nella predisposizione di minute dei provvedimenti”, contravvenendo quindi alla funzione giurisdizionale che la Costituzione demanda (anche) alla magistratura onoraria, e ribadita, da ultimo, dalla nota Circolare del CSM del 13.1.16, nella quale si sollecita(va) uno statuto della magistratura onoraria conforme all’art. 106 della Costituzione; non solo, ma se il GoP predisponesse “la minuta della sentenza, in una causa di appello (per esempio), si contravverebbe alla normativa secondaria, che esclude, per i giudici onorari, la trattazione di tali controversie (anche se sarebbe facile obiettare, che la stesura definitiva è attribuita al magistrato professionale)? Nè tale critica può attenuarsi se si fa riferimento al comma 7) dell’art. 7, n. e) il quale prevede che “i giudici onorari di pace, nel corso dei primi due anni dell’incarico, possano svolgere esclusivamente i compiti inerenti all’ufficio del processo”. Il numero 2) (delle fattispecie evidenziate) sembra coniare la c.d. “giurisdizione delegata” sia pure limitata ad attività e provvedimenti, ma legati alla natura degli interessi coinvolti e della semplicità (prove testimoniali, interrogatori formali, esami domiciliari, prove delegate); peraltro nulla vieterebbe che il magistrato professionale (sulla base di una disposizione del Presidente del tribunale) possa delegare al GoP quelle attività di cui all’art. 180, 181, 182 e 183 c.p.c. (sia pure quest’ultima limitata alla prima comparizione delle parti, ed alla richiesta dei termini di cui all’art. 183 VI comma c.p.c.), per far sì che davanti al giudice professionale “arrivi” la causa, già con tutte le (eccezioni e richieste istruttorie), in modo da attuare, sia pure indirettamente, il cd. (ed ormai abrogato) rito societario.Inoltre la norma prevede (se letta a contrario) al numero 3) che possono essere delegate, dal giudice professionale, provvedimenti che definiscono i procedimenti specificatamente individuati in considerazione della loro semplicità (si pensi alle sentenze c.d. seriali, o sulle quali si è formata una giurisprudenza costante di quel Tribunale, alla emissione dei decreti ingiuntivi, ai procedimenti ex art. 702 bis c.p.c.).Le tre attività prima riportate saranno indicate dal Presidente del Tribunale.Analogamente, il Presidente del Tribunale in virtù dell’art. 2, comma 5) capo b), è delegato alla “applicazione non stabile” del GOP (che abbiano svolto i primi due anni dell’incarico) quale componente del collegio giudicante civile e penale (quarta ipotesi). Va però evidenziato che mentre tale ipotesi è permeata dai casi tassativi, eccezionali e contingenti, ed in relazione a particolari circostanze (significative scoperture di organico e c.d. Legge Pinto) (mentre la Circolare del CSM del 13.1.16, si limita a ritenere, per tali ipotesi, solo nei casi di “necessità”), tale limitazione viene fortemente attenuata nella successiva ipotesi (punto 5))in cui il GOP (che abbia sempre svolto i primi due anni dell’incarico) venga applicato per la trattazione dei procedimenti civili e penale di competenza del tribunale ordinario, tranne quelle previste dall’art. 43 bis dell’Ordinamento Giudiziario, aggiungendo, però, una ulteriore ipotesi limitativa: la trattazione dei procedimenti in materia di rapporti di lavoro e di previdenza ed assistenza obbligatoria, che era invece, prevista, quale attività delegabili ai GOT, dalle ultime Circolari del CSM.In sostanza, mentre le prime tre ipotesi attengono alla partecipazione del GOP all’Ufficio del processo, le ultime due evidenziano l’autonomia del GOP (sia quale componente del Collegio, e sia come giudice monocratico).Peraltro, va anche aggiunto che mentre le attività delegate ai GOP assegnati all’Ufficio del processo, in ambito civile, saranno permeate da maggiore discrezionalità (da parte del Presidente del Tribunale e del giudice professionale) legate alla sola “semplicità”, quelle relative alle materie in ambito penale, tale requisito della “semplicità” sarà comunque ancorato a precise fattispecie di reati. Va però fortemente sottolineato che se da punto di vista normativo è stata prevista la possibilità e quindi l’inserimento del GoP all’interno dell’ufficio del processo, (ma su questo ho forti dubbi, quanto meno nella prima ipotesi), altro discorso sarà la concreta e materiale attuazione di tali attività, nel senso che nell’ufficio del processo, saranno presenti almeno tre soggetti: il giudice professionale, il giudice onorario e lo stagista (o gruppo di lavoro sul quale il giudice o i giudici di ogni sezione potranno basarsi per rendere una giustizia efficiente, e cioè tempestiva e di qualità, ovvero ancora uno «staff» al servizio del magistrato), che dovranno necessariamente lavorare “insieme”, in una carenza di aule (già di per sé anguste), accentuata già da qualche tempo, dall’abolizione delle Sedi distaccate, e ciò condurrà alla non attuazione di tale istituto, enfatizzando, invece la seconda ipotesi (giurisdizione delegata), che consentirà di svolgere tale attività, anche in giorni diversi, e (possibilmente) nelle aule dove il magistrato professionale non ha udienze. In ogni caso, è stato già osservato (intervento su Altalex del 11.5.16 di Renato Amoroso)) che “di regola il Giudice che esercita la giurisdizione, una volta immesso nel pieno delle sue funzioni, è indipendente ed autonomo, soggetto soltanto alla legge. L’espressione voluta dalla riforma non appare affatto diretta a garantire la permanenza nel Giudice onorario delle dette caratteristiche. Né si potrà affermare che la portata della norma abbia soltanto finalità organizzative, in quanto dette finalità sono normalmente soddisfatte a livello amministrativo, e tramite lo strumento delle tabelle, con la competenza dei singoli uffici, dei Consigli giudiziari e del CSM. Non occorre certamente né una legge delega né decreti di attuazione per determinare le “modalità di impiego” di un Giudice. Anche l’espressione usata è incompatibile con una persona investita di autonomia e indipendenza; essa appartiene alla direzione del lavoro altrui con poteri impositivi, con la pretesa dell’osservanza delle direttive e la contemporanea assenza di diritto al dissenso”, e quindi conclusivamente la partecipazione di un magistrato (sebbene onorario) all’interno dell’Ufficio del processo (la cui critica a tale denominazione è ormai datata, ritenendosi, più corretta, quella di Ufficio del giudice”) sottoposto ad altro magistrato (seppure professionale), appare snaturare la funzione giurisdizionale che la Costituzione (art. 106) assegna ai primi.Per coerenza, però, non pare esatto affermare “che la volontà del legislatore è quella di “soccorrere” il Giudice ordinario in difficoltà nello svolgimento del lavoro quotidiano, mettendogli a disposizione (su specifica direttiva del Presidente del Tribunale) risorse nuove“, se si tiene conto che tale attività si basa (e si è basata) sulla norma primaria (art. 43 bis dell’Ordinamento giudiziario “I giudici onorari di tribunale non possono tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari”) e sulle Circolari (norme secondarie) emesse costantemente dal Consiglio Superiore della Magistratura, che hanno sempre di più esteso la “applicazione” (rectius: le competenze) della magistratura onoraria (si pensi, da ultimo, la possibilità di trattare, invece, le controversie nelle materie del lavoro della previdenza sociale).In relazione invece, all’art. 1, comma f) (disciplinare il procedimento di conferma del magistrato onorario e la durata massima dell’incarico), il legislatore, ha previsto, un termine massimo di quattro anni, rinnovabili una sola volta, prevedendo però, un sistema alquanto minato e complesso, per tale rinnovo, ed indicato nelle lettere b) e c) nel richiamato art. 2, comma 7) a cui si rimanda. Interessante da sottolineare, però, è che essendo una figura “unica”, anche ai precedenti GOT e VPO vengono estese (si fa per dire) le “sanzioni disciplinari”, previste originariamente per il soli GdP (mentre per i GOT e VPO era prevista la sola decadenza). Tale novità viene colta nel collegamento tra l’art. 1, comma l) e art. 2 (comma 11 “prevedere le sanzioni disciplinari dell’ammonimento, della censura, della sospensione dal servizio da tre a sei mesi e della revoca dell’incarico”).Sulle indennità: art. 1, comma n) e art. 2 (comma 13): Tale articolato affronta uno degli argomenti più generici e labili affrontati dal Parlamento in sede di legge delega(profilandosi l’ipotesi scolastica della c.d. norma in bianco): ed infatti, il legislatore innanzitutto prevede, ed in via molto generale (e generica), che vi sia una indennità fissa ed una variabile, per tutti i GoP, epperò, poi, inizia a distinguere:1) per coloro che “coadiuvano con il giudice professionale e, quindi, compiono tutti gli atti preparatori, necessari o utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte di quest’ultimo”, la parte fissa dell’indennita’ (deve essere) in misura inferiore (senza peraltro specificare di quanto e rispetto a chi) a quella prevista per l’esercizio di funzioni giurisdizionali (ed analogamente per i vice procuratori onorari);2) per coloro (magistrati onorari) che svolgono piu’ compiti e funzioni tra quelli previsti alle lettere b) e c) sia corrisposta la parte fissa dell’indennita’ riconosciuta per le funzioni o i compiti svolti in via prevalente (e quindi quando il GoP partecipa ai Collegi e per la trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale ordinario), e lasciando una amplissima discrezionalità al Presidente del Tribunale; 3) per coloro che “raggiungono gli obiettivi fissati a norma della lettera f) deve essere corrisposta la parte variabile dell’indennita’ in misura non inferiore al 15 per cento e non superiore al 50 per cento della parte fissa dovuta a norma delle lettere b) e c), anche in relazione al grado di raggiungimento degli obiettivi, (che saranno prefissati) e tale parte dell’indennità variabile, verrà liquidata “al termine dell’anno, verrà liquidata dal Presidente del tribunale (e il Procuratore della Repubblica), verificato il raggiungimento degli obiettivi (che verrà comunicano alla sezione autonoma del Consiglio giudiziario, di cui alla lettera q) del comma 1 dell’articolo 1).” In ogni caso, le successive norme prevedono che per la liquidazione delle indennita’ spettanti ai giudici di pace e ai giudici onorari di tribunale continuino ad applicarsi fino alla scadenza del quarto anno successivo alla medesima data (ed analogamente per il VPO). Invece, alcuna determinazione, è stata effettuata in ordine al compenso spettante agli attuali giudici di pace che, quanto meno fino all’attuazione del relativo decreto delegato sulle indennità (e comunque non prima dei cinque anni, ovvero otto o nove), continueranno a percepire indennità maggiori dei colleghi GOT e VPO, ed infatti già è stato osservato che il sistema retributivo dei GdP e GOT/VPO, nonostante l’introduzione di un ruolo unico, continuerebbe per un quadriennio ad essere differenziato, con divaricazione fra le rispettive retribuzioni. Il disegno di legge delega non definisce compiutamente questo sistema, limitandosi a dettare regole di principio e lasciando al legislatore delegato il compito di individuarne nel dettaglio la disciplina e la quantificazione, contraddicendo la Raccomandazione n. 12/2010 del Comitato dei Ministri dell’UE agli stati membri sui giudici adottata in occasione della 1098 riunione dei Delegati dei Ministri il 17.11.2010, che al punto 55, così prevede: “Devono essere evitati sistemi che facciano dipendere dalle prestazioni gli elementi essenziali della retribuzione, in quanto essi possono creare difficoltà all’indipendenza dei giudici”. Inoltre, si rammenta che per Cass., Sez. U, n. 11272 del 09/11/1998 i giudici di pace sono funzionari onorari e godono di un trattamento economico avente natura indennitaria e non corrispettiva, in assenza di un rapporto professionale di servizio, dovendosi aggiungere che dall’esame della relazione tecnica del MEF è, però, possibile ricavare un criterio di massima per quanto attiene alla possibile quantificazione dell’indennità fissa. Trattasi, infatti, di valutazione minima che il Ministero dell’Economia è tenuto a svolgere, potendo poi, lasciare, ad un successivo giudizio di compatibilità tecnica (c.d. bollinatura) in sede di decreti legislativi, e quindi la valutazione degli ulteriori oneri. Ulteriore connotazione di tale comma, è che viene ribadita la compatibilita’ dell’incarico onorario con lo svolgimento di altre attivita’ lavorative.Il successivo numero l) (sempre del comma 13) prevede di “individuare e regolare un regime previdenziale e assistenziale compatibile con la natura onoraria dell’incarico, senza oneri per la finanza pubblica, prevedendo l’acquisizione delle risorse necessarie mediante misure incidenti sull’indennita'”: in altri termini il regime previdenziale ed assistenziale verrà pagato direttamente dai GoP, ed in contrasto con le Direttive alla Commissione Europea “di porre rimedio al persistente stato di insolvenza dell’Italia sui diritti economici e previdenziali dei magistrati onorari” (U.Na.Gi.Pa., comunicato 28/04/2016) (e quindi i giudici onorari di pace dovranno preoccuparsi, se avvocati ovvero dipendenti, pubblici o privati, la compatibilità ovvero la convenienza del sistema previdenziale integrato). Per quanto riguarda invece l’ampliamento delle competenze (lettera p) art.1) (per materia e valore) del “giudice di pace”, e tralasciando le specifiche individuazioni di altre nuove materie che saranno effettuate dai decreti legislativi (per non incorrere in evidenti errori, dovuti anche alla locuzione “minore complessità” delle predette nuove materie), si deve sottolineare che in alcune materie, il criterio di delega fa riferimento alla evanescente nozione di “minore complessità” con riferimento “all’attività istruttoria e decisoria” (cfr. le lett. b), c) ed f) in relazione, rispettivamente, ai “procedimenti di volontaria giurisdizione in materia successoria e di comunione”, alle “cause in materia di diritti reali e di comunione” nonché agli “altri procedimenti di volontaria giurisdizione”); e tuttavia è opportuno ribadire che il ricorso a clausole di contenuto così vago e intedeterminato, cui non faccia seguito una puntuale attività di dettaglio in sede di attuazione della delega, finirebbe con attribuire alla parte attrice il compito, invero assai arduo, di compiere un vaglio preventivo sulla complessità istruttoria e/o decisoria della controversia; operazione che in realtà necessita, quantomeno, di una qualche determinazione dell’oggetto del contendere in contraddittorio con il convenuto, il quale ben potrebbe, al di là delle eccezioni dedotte nei confronti della parte attrice, presentare domande riconvenzionali, chiamare in causa terzi, ecc.. Il rischio, dunque, diventa quello di spostare il momento di determinazione della competenza, dall’atto introduttivo, e dunque in limine litis, ad un momento successivo alla instaurazione del contraddittorio, rimettendo al giudice professionale la decisione circa la sussistenza o meno della competenza del giudice di pace. Ma, al di là di tale difficoltà identificativa, una interessante innovazione (se positivamente colta e gestita) riguarderà la trattazione (da parte dei GoP inseriti nell’ufficio dell’attuale giudice di pace) dei procedimenti di “espropriazione mobiliare presso il debitore e di espropriazione di cose del debitore che sono in possesso di terzi”(sia pure riteniamo nei limiti di € 30.000,00): novità innanzitutto per la materia dell’esecuzione da sempre sottratta ai giudice di pace, anche se trattata ormai, da vari anni, e sulla base delle reiterate Circolari del CSM, dai GOT (presso i Tribunale sia pure con diverse limitazione in relazione alla competenza per valore) e, se si osserva che a tali nuovi procedimenti viene sottratta la competenza del pignoramento di crediti del debitore verso terzi (ex art. 543 c.p.c.), innovando la sola competenza dell’espropriazione di cose del debitore che sono in possesso dei terzi, sempre ex art. 543 c.p.c., la conclusione che se ne trae è che i GoP non potranno trattare “il pignoramento dei crediti del debitore verso terzi”, e quindi tale istituto sarà (o potrebbe essere) sottratto alla magistratura onoraria, a meno che il legislatore delegato ma, più fondatamente il CSM, riterrà che detta materia potrà essere (continuativamente) svolta dai GoP inseriti nell’ufficio del processo, ovvero che i medesimi GoP che resteranno in Tribunale, potranno essere applicati alla trattazione di procedimenti civili, di cui alla lettera c), n. 3, comma 5. E poi, ulteriore problema normativo: le richieste (abbastanza ovvie e praticate) di sospensione ex art. 624 c.p.c. ovvero ex art. 618 c.p.c. potranno essere decise e trattate dai GoP(?); ed ancora i (molto) probabili reclami, dovranno essere trattati dai giudici professionali presso i rispettivi Tribunali (?), e con quanti problemi organizzativi e giurisdizionali connessi allo spostamento dei vari fascicoli? Per quanto riguarda invece i magistrati requirenti onorari, la innovazione riguarda i procedimenti di cui alla successiva lettera h) (a cui si rimanda).Ma l’aspetto cruciale, a nostro avviso, è rappresentato proprio dall’esigenza, supportata dall’aumento delle competenze del GdP (e futuro GoP) che determinerà una lievitazione delle controversie davanti a tale organo giurisdizionale, di intervenire negli uffici del giudice di pace anche sul processo telematico, in tale ambito giurisdizionale, non più procrastinabile, già (possiamo dire) sperimentato nei vari tribunali d’Italia, che potrà, da un lato produrre una minore spesa per ogni ufficio (si pensi alle comunicazioni dei vari provvedimenti del giudice, che attualmente vengono effettuati mediante ufficiali giudiziari, ovvero a mezzo del servizio postale), e dall’altro offrire un servizio più celere, finalizzato alla ragionevole durata dei processi: ed infatti ulteriore preoccupazione è che, senza un nuovo ed immediato supporto da parte dei GOT negli uffici del giudice di pace, e di un nuovo supporto organizzativo, si sposterà il “problema” del superamento dell’irragionevole durata del processo (c.d. Legge Pinto) dai Tribunali agli uffici del giudice di pace.Il regime transitorio:l’art. 1, comma r : dispone che il Governo delegato dovrà “prevedere il regime transitorio per i magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo ovvero dell’ultimo dei decreti legislativi emanati in attuazione della delega di cui al presente comma” indicando poi i principi e criteri direttivi (art. 2 (comma 17)), e cioè il Governo dovrà determinare (regolare, dice la norma) la durata dell’incarico dei magistrati onorari in servizio (alla data di entrata in vigore del decreto legislativo ovvero dell’ultimo dei decreti legislativi; prevedere la conferma (in servizio) che dovrà essere disposta dal Ministro della Giustizia previa deliberazione del CSM, del giudizio di idoneità della (istituenda) sezione autonoma del Consiglio giudiziario, ed acquisiti i pareri del Presidente del Tribunale (o dei Procuratori della Repubblica), ed il parere dei consigli dell’ordine degli avvocati nel circondario il magistrato onorario ha esercitato la sue funzioni.Quindi, sembra di capire, che il primo atto da compiersi al fine di attuare il regime transitorio per i magistrati onorari (GdP, GOT e VPO) sia quella del provvedimento della “conferma”, che dovrà avvenire alle fine di detti pareri, ovviamente a seguito della istituenda Sezione autonoma presso il Consiglio Giudiziario (di cui al successivo art. 3 del primo schema di decreto legislativo), anche se il pericolo ultimo, nella valutazione sulla conferma, appare proprio quello assegnato ai Consigli degli ordini degli avvocati, quanto meno per la novità, non tralasciando che, di fatto, tale parere potrebbe tradursi in una (indiretta) valutazione di merito su qualche decisione emanata dai GoP. Tale preoccupazione viene, in qualche modo, attenuata dal successivo art. 2) (dello schema predisposto dal Governo da subito evidenziato) il quale prevede che detto parere deve indicare “i fatti specifici incidenti sulla idoneità a svolgere le funzioni”; peraltro le OO.SS. di categoria, sul punto, hanno richiesto di modificare, il primo decreto legislativo delegato, nel senso che all’art. 2 comma 4, dopo le parole “tenuto conto altresì del parere” aggiungere le parole “non vincolante” (tale modifica esplicita la natura non vincolante del parere reso dal Consiglio dell’ordine forense e trova il suo fondamento nella considerazione che detto parere è reso nell’ambito di una procedura di conferma riguardante un soggetto che ha assunto già in precedenza funzioni diverse da quelle difensive, impersonando un organo giudiziario le cui determinazioni possono porsi sovente in contrasto con gli interessi delle parti private e, conseguentemente, di chi tali parti assiste nella qualità di avvocato patrocinatore. Appare quindi opportuno graduare la rilevanza di un parere reso da un organo forense comunque rappresentativo di chi accudisce interessi sovente contrapposti a quelli di imparziale applicazione della legge alla cui imparziale e serena applicazione deve invece inderogabilmente conformarsi l’esercizio delle funzioni giudiziarie demandate ai giudici e ai pubblici ministeri (onorari e non). Si pensi ad esempio, a quale possa essere le soggezione psicologica di un magistrato onorario che valuti se revocare i provvedimenti di ammissione al gratuito patrocinio civile emessi a favore di avvocati appartenenti al consiglio dell’ordine che dovrà valutarli, in quanto consiglieri dell’ordine stesso o elettori di questi ultimi. Il rilievo per cui tale parere è previsto anche per i magistrati di ruolo non appare, poi, conferente, giacché in tale caso esso non incide sulla permanenza nella qualifica e sull’esercizio delle funzioni e non determina, quindi, alcun metus nei confronti dei difensori delle parti private). Ed infatti (in data 16.5.16 ha adottato lo schema del decreto legislativo) il Consiglio dei Ministri ha approvato il primo decreto legislativo delegato (n. 92 del 31 maggio 2016 – in G.U. n. 126 del 31.5.16) recante la disciplina della sezione autonoma dei consigli giudiziari per i magistrati onorari e (conseguenti) disposizioni per la conferma nell’incarico dei giudice di pace, dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari in servizio”, preoccupandosi, precipuamente, anche del mantenimento in servizio senza soluzione di continuità e previo giudizio di conferma (della stragrande categoria in oggetto) in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto, attesa l’imminente scadenza del (l’ennesimo) periodo di proroga, e stabilendo, all’art. 1 (rubricato primo mandato dei magistrati onorari in servizio), che tali soggetti giuridici, in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto, possono essere confermati nell’incarico, per un primo mandato di durata quadriennale, se ritenuti idonei secondo quanto disposto dall’art. 2, (e che comunque l’incarico cessa in ogni caso, al compimento del sessantottesimo anno di età) che concerne le modalità per la procedura di conferma. Tale articolo, prevede un rigoroso controllo sugli “atti” (verbali d’udienza, e provvedimenti emanati) svolti dal (futuro) GoP nei due anni precedenti, recependo (pare) la preoccupazione del CSM che, da ultimo, aveva evidenziato l’assenza “per un lungo periodo di qualsiasi sindacato sulle capacità professionali dei giudici onorari”. Orbene, i GoP che avranno conseguito tale “conferma”, da parte del Ministro della Giustizia, potranno essere confermati nell’incarico per quattro mandati, ciascuno di durata quadriennale (e che comunque l’incarico cessa in ogni caso, al compimento del sessantottesimo anno di età dispone l’art. 1) (Peraltro appare opportuno richiamare anche la ulteriore richiesta effettuata dalle OO.SS. alle varie Istituzioni interessate, della ulteriore modifica: “all’art. 2, comma 9, dopo le parole “la conferma dell’incarico produce effetti a far data dall’entrata in vigore del presente decreto” sono aggiunte le parole “e il nuovo quadriennio decorre dal 1° gennaio dell’anno successivo a tale data.”. La proposta (si è detto) mira a un migliore coordinamento con la complessiva disciplina che regola i termini di durata degli incarichi temporanei dei magistrati onorari, la cui unità di misura è sempre stata e rimane tutt’oggi quella dell’anno solare; peraltro sempre nello schema di decreto legislativo era previsto che i GoP dovessero effettuare la domanda – di conferma – entro tre mesi, mentre la Commissione Giustizia (n. 304) aveva espresso il parere di ridurre da tre mesi ad un mese il termine per la presentazione della domanda di conferma previsto dall’articolo 2, n. 1 (del predetto schema), osservando che in tal modo si evita che il magistrato onorario possa continuare a svolgere le proprie funzioni per un tempo significativo, pur in presenza di una decisione assunta da tempo di rilasciare l’incarico, invito recepito nel predetto decreto n. 92/16. Inoltre tali GoP, nello svolgimento del quarto mandato, potranno coadiuvare il magistrato professionale e, quindi, compiere tutti gli atti preparatori, necessari o utili per lo svolgimento da parte di quest’ultimo delle proprie funzioni”, ovvero ed in sede di deliberazione, da parte del Consiglio Superiore della Magistratura, possono essere destinati anche all’esercizio delle funzioni giudiziarie.In ogni caso, superati i 68 anni, i magistrati onorari in servizio, alla data in entrata in vigore del decreto legislativo de quo, devono “cessare” la propria attività giurisdizionale (anche se per inciso, le Associazioni della magistratura onoraria hanno approvato e sottoposto al vaglio del Parlamento e del Governo un documento unitario recante le proprie proposte di modifica allo schema di decreto legislativo recante la disciplina della sezione autonoma dei consigli giudiziari per i magistrati onorari e disposizioni per la conferma nell’incarico dei giudici di pace, dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari in servizio (Associazione Nazionale Giudici di Pace (ANGDP) Confederazione Giudici di Pace (CGDP); Coordinamento Nazionale Magistrati Onorari (CONAMO); Federazione Magistrati Onorari di Tribunale (FEDERMOT); Organismo Unitario della Magistratura Onoraria (MOU) ; Unione Nazionale Giudici di Pace (UNAGIPA); Unione Nazionale Italiana Magistrati Onorari (UNIMO); Unità Democratica Giudici di Pace Onorari (UDGDPO): “1) Dopo l’art. 1, comma 2, aggiungere il seguente comma 3 “I magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo, i quali abbiano compiuto 68 anni, rimangono in servizio sino al 31 dicembre 2016”. La modifica proposta, secondo le predette Organizzazione sindacali, si pone in linea con quanto previsto dall’art. 18-bis d.l. 83/2015, che stabilisce la cessazione dal servizio, per i colleghi che abbiano compiuto 70 anni nell’anno solare, al 31 dicembre 2016, superando ogni questione di compatibilità tra due corpi normativi, anche in riferimento alla problematica inerente diritti acquisiti, legittime aspettative e limiti imposti dalla legge delega e, in ogni caso, non interferisce sull’attuazione della legge delega n. 57/2016, restando preclusa la conferma quadriennale per i magistrati onorari che abbiano superato i 68 anni).Altra norma di favore (?) riguarda i procedimenti disciplinari pendenti (a carico del GoP), i quali alla data di entrata in vigore del decreto legislativo ovvero dell’ultimo dei decreti legislativi emanati in attuazione della delega di cui all’articolo 1 verranno regolati dalle disposizioni vigenti alla predetta data, e quindi se piu’ favorevoli, si continueranno ad applicare le disposizioni in materia di illeciti disciplinari vigenti alla predetta data. prevedere specifiche norme di coordinamento delle nuove disposizioni con le altre disposizioni di legge e per l’abrogazione delle norme divenute incompatibili. Il legislatore poi, ha avuto l’esigenza, per il giudice di pace, di stabilire, da subito, all’art. 4, la vigenza dell’efficacia della “l’incompatibilita’ del giudice di pace”, ripercorrendo pedissequamente, ciò che ha predisposto nella delega in relazione alla ricognizione e riordino della disciplina relativa alle incompatibilità all’esercizio delle funzioni di magistrato onorario. Tale incompatibilità è parzialmente difforme da quella prevista originariamente dall’art. 8 della legge istitutiva (n. 374/919). Il successivo art. 5 prevede, il coordinamento dell’ufficio del giudice di pace che è affidato al presidente del tribunale (norma direttamente entrata in vigore), il quale provvede a tutti i compiti di gestione del personale di magistratura ed amministrativo, alla formulazione al presidente della corte di appello della proposta della tabella di organizzazione dell’ufficio del giudice di pace, i cui affari sono assegnati sulla base di criteri e mediante il ricorso a procedure automatiche, avvalendosi dell’ausilio di uno o piu’ giudici professionali. Tale norma è stata ritenuta, a ragione, di immediata applicazione, e confermata dall’art. 2, che prevede che le domande di conferma (per gli attuali GdP) deve essere presentate al Presidente del Tribunale (ovviamente) nel cui circondario ha sede l’ufficio. Tale immediata ricettività è stata anche valutata dalla comunicazione da parte del Consiglio Superiore della Magistratura (seduta del 18.5.2016) che, partendo da una analisi esegetica della legge n. 57/2016, e dalla rubrica del medesimo articolo 5) che parla di “giudici di pace”, nonché della predetta legge delega che riferisce “..ed altre disposizioni relative al giudice di pace”, confortata dai lavori preparatori al disegno di legge AS1738, ha concluso che il legislatore ha inteso disciplinare nell’immediatezza il coordinamento dei giudici di pace, attribuendolo al presidente del Tribunale. Non v’è dubbio che tale norma rappresenti una responsabilità notevole ed una gestione ancora più accentuata da parte dei Presidenti dei Tribunali, che dovranno tradurre le tabelle organizzative (anche) in spese di gestione della intera magistratura onoraria.Sulla Formazione dei GoP di cui al successivo art. 7 della legge n. 57/2016, alcuna novità di rilievo può sottolinearsi, considerato che già oggi, tale partecipazione avviene, così come avviene quella ai corsi di formazione decentrata, sottolineando, anche in questa sede, lo sforzo continuo effettuato dalla Scuola Superiore della Magistratura sull’ampliamento sempre continuo della magistratura onoraria alla partecipazione ai corsi di formazione.In definitiva non pensiamo di essere lontani dal vero, se si afferma che tale “riforma” viene di fatto, differita “di quattro anni”; non solo, ma soprattutto all’esito dei decreti legislativi delegati.L’articolato normativo, in definitiva, si è preoccupato esclusivamente di tamponare la situazione esistente dei GOT (non tanto dei VPO, in quanto i magistrati requirenti onorari sono già inseriti nell’ufficio della procura della Repubblica, anche se la norma prevede un modello organizzativo unico, mentre, invece, sotto il profilo economico la “insoddisfazione” è identica), prevedendo un graduale inserimento (normativo) degli stessi nell’ufficio del giudice di pace, salvaguardando, però le necessità “organizzative” dei tribunali che da sempre hanno usufruito delle attività giurisdizionali dei giudici onorari (attuali GOT); non a caso, il comma 17), art. 2, lettera b) n. 1) prevede che i GOT confluiscono nell’ufficio del GdP a decorrere dal quinto anno (successivo agli emanandi decreti leg.vi delegati), ma il successivo n. 2 prevede che il Presidente del Tribunale può, fino alla scadenza del quarto anno successivo alla data di cui al numero 1) inserire nell’ufficio del processo i medesimi GOT e, a domanda, i giudici di pace, mantenendo il GOT meritevole (si fa per dire) 8 o nove anni nell’ufficio del processo, o per la trattazione delle controversia di competenza del Tribunale, senza peraltro determinargli la indennità e, cosa ancora più grave, senza equipararla (nell’immediato) al “collega” inserito nell’ufficio del giudice di pace; e tale diversità di trattamento economico è stato giustificato da taluni al fine di tutelare il principio di affidamento sulle prospettive reddituali che i giudici di pace hanno ragionevolmente riposto, ossia onde evitare che gli appartenenti a tale categoria subiscano repentine ricadute economiche a causa dell’entrata in vigore della riforma (come si verificherebbe se i GOT, entrando a far parte immediatamente dell’ufficio del giudice di pace, andassero a concorrere nella ripartizione degli affari attribuiti agli uffici di giudice di pace), contravvenendo alla “onorarietà” (ovvero non stabilità) anche dei giudici di pace.Peraltro tale volontà, non solo serve a supportare l’ufficio del processo, ed in definitiva, il carico di lavoro dei tribunali (ciò che potrebbe essere valutato positivamente, con un compenso equivalente), ma soprattutto tende a diminuire la spesa della magistratura onoraria, così come si evidenzia dall’allegato (tabella 2) presente al surrichiamato schema di decreto legislativo, attraverso il quale emerge un risparmio sempre in crescita, e proiettato proprio fino all’anno 2020 (proprio allo scadere del primo quadriennio), e senza considerare gli introiti maggiori derivanti dalla decadenza immediata (a far data del 14.5.16) degli attuali coordinatori dei giudici di pace, nei rispettivi uffici che, come noto, percepivano la relativa indennità di funzione (ai sensi dell’art. 5, comma due bis, legge 16 dicembre 1999 n. 479) la cui responsabilità (e coordinamento) è stata assunta dai Presidenti dei Tribunali.Ed infatti se si fosse voluta attuale una vera riforma, sarebbe bastato dire che dal 14.5.2016 i GOT sono inseriti nell’ufficio del giudice di pace, determinandone il compenso, e prevedere che analogo compenso sarebbe spettato anche ai GoP che, a domanda, sarebbero stati inseriti nell’ambito del Tribunale.Ma indipendentemente dall’aspetto economico, la “labilità” dell’inserimento dei GOT e VPO all’interno del Tribunale comporterà soprattutto per il Consiglio Superiore della Magistratura un ulteriore sforzo notevole di raccordo tra le direttive impartite in questi lunghi anni, e le notevoli “aperture” manifestate dal medesimo Consiglio, attraverso una sempre più crescente normativa secondaria che ha favorito l’attività giurisdizionale dei giudici onorari, che hanno contribuito all’attuazione di un sistema giurisdizionale adeguato, e la normativa in essere (maggiormente, quella dei decreti legislativi delegati) che ha ulteriormente demotivato tale complesso di persone. Un approfondimento, merita la disposizione inserita nell’art. 1, comma 2 del primo decreto legislativo n. 92/16, laddove prevede che “l’incarico cessa in ogni caso al compimento del sessantottesimo anno di eta’.”L’interpretazione della norma, secondo alcuni, imporrebbe l’immediata cessazione di tutti i giudici onorari (GOT VPO e giudici di pace) che al 31.5.2016 hanno compiuto 68 anni, con le evidenti disfunzioni organizzative che da ciò deriveranno.Il problema si pone specificamente per i giudici onorari in servizio che hanno già compiuto i 70 anni di età e che, secondo le disposizioni dell’art. 18bis della L. 132/2015 sarebbero andati a scadere il 31.12.2016.Da un esame complessivo delle disposizioni che regolano lo stato giuridico e la permanenza in servizio della magistratura onoraria, potrebbe infatti ritenersi che a coloro che si trovano in questa situazione sarebbe consentito permanere in servizio fino al 31.12.2016.Infatti l’art. 18bis della L. 132/2015 di conversione del DL 83/2015 ha disposto che «Art. 18 -bis . (Disposizioni per il ricambio generazionale nella magistratura onoraria). – 1. Sino all’attuazione del complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria, i giudici di pace, i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari, in servizio alla data del 31 dicembre 2015 e che abbiano compiuto il settantaduesimo anno di età, cessano dall’ufficio alla predetta data. I giudici di pace, i giudici onorari di tribunale e i vice procuratori onorari, in servizio alla data del 31 dicembre 2016 e che tra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2016 compiono almeno il settantesimo anno di età, cessano dall’ufficio a quest’ultima data;A mio avviso l’art. 1 co. 2 Dlvo 92/2016 non può essere a loro applicato in quanto: 1) L’interpretazione congiunta del primo e secondo comma dellanorma porta a ritenere che il limite del 68mo anno di età sia riferito solo ai giudici onorari indicati nel comma 1); 2) Nel comma 1 si parla soltanto dei giudici onorari che possono essere confermati nell’incarico: gli ultrasettantenni non potrebbero maiessere confermati ed esulano pertanto dalla previsione;3) L’art 18 bis L. 132/2015 che prevede, per loro, la scadenza al 31.12.2016 non è stato espressamente abrogato; 4) Il principio del buon andamento del servizio porta a ritenere che una cessazione immediata dei GOT che hanno ruoli autonomi e che si stavano progressivamente preparando per l’esodo di fine anno aggravera’ la situazione già disastrata di molti uffici.A nostro sommesso avviso, la legge n. 92/16 è successiva all’art 18 bis L. 132/2015, ed in compatibile con la stessa, non potendosi ammettere il coordinamento tra le stesse che, se possibile, determinerebbe una disparità di trattamento tra chi ha compiuto da poco 68 anni e chi ha compiuto 70 anni; in sostanza, non si deve dimenticare l’inciso posto all’art. 1 del decr.to leg.vo n. 92/16 “in ogni caso” e l’art. 1 della legge delega che prevede, a cura del Governo, l’emanazione di “specifiche norme di coordinamento delle nuove disposizioni con le altre disposizioni di legge e per l’abrogazione delle norme divenute incompatibili”. Qualche Tribunale, ha emanato un provvedimento, per detti giudici onorari (siano essi GOT, VPO o GdP) che, partendo dalla richiamata norma dell’art. 1 L. 92/16 ne ha disposto la “sospensione” dell’incarico.Un ennesimo problema si pone, da subito, per chi ha da poco tempo assunto una nuova “veste” di VPO o di GOT successivamente alla entrata in vigore della l. 57/16 (si pensi ai grandi Tribunali come quelli di Napoli), abbandonando quella precedente: sembrerebbe evidente che ai colleghi nella nuova funzione, vadano applicati i criteri per la nomina e conferma dei vice procuratori onorari (Circolare n. P-10370/2003 del 26 maggio 2003 – Deliberazione del 22 maggio 2003 – Aggiornata alla delibera del 5 giugno 2003) al cui art. 8, rubricato “Durata dell’incarico e procedimento per la conferma”, prevede che “La nomina a vice procuratore onorario ha la durata di tre anni. Il titolare può essere confermato, alla scadenza, per una sola volta” ma, il Consiglio Superiore della Magistratura, con Delibera del 1.6.16, ed ai fini della presentazione della domanda di conferma, ha fatto riferimento alla data della delibera consiliare di nomina antecedente alla data del 31.5.2016, e quindi lasciando trasparire che anche per tali soggetti, verrà meno l’incarico lavorativo onorario di 3 anni più tre anni, per approdare un quello dei c.d. “4+4” (età permettendo). Tale soluzione sembra più coerente, proprio per l’intento da parte del legislatore di coordinare le norme ancora vigenti, ai sensi del richiamato art. 1, lettera s) della legge delega.
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ATTO GOVERNO N. 415
Schema di decreto legislativo recante riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio.
PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE GIUSTIZIA
8 GIUGNO 2017
La Commissione giustizia,
esaminato lo schema di decreto legislativo n. 415,
rilevato che:
1) lo schema di decreto legislativo in esame completa l’attuazione della delega affidata al Governo con la legge n. 57 del 2016, che ha delegato il Governo ad un complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria, atteso oramai da circa 20 anni ed, in particolare, da quando è stato previsto dall’articolo 245 del decreto legislativo n. 51 del 1988, istitutivo del giudice unico di primo grado;
2) a decorrere dal 2002 si sono succeduti con cadenza annuale provvedimenti legislativi di proroga dell’incarico di magistrato onorario in deroga allo statuto ordinamentale della magistratura onoraria di cui all’articolo 42-quinquies del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per i giudici onorari di tribunale (GOT) e i viceprocuratori onorari (VPO), e agli articoli 7 e seguenti della legge n. 374 del 1991, per i giudici di pace (GDP), là dove si prevede, rispettivamente, che le nomine a GOT e a VPO abbiano durata triennale e che il titolare possa essere confermato, alla scadenza, per una sola volta, e che i GDP durino in carica quattro anni, con possibilità di conferma per altri due quadrienni; l’articolo 2, comma 17, della legge ha stabilito che i magistrati onorari già in servizio durino in carica per quattro mandati, ciascuno di durata quadriennale;
3) tra i punti fondamentali della legge delega vi è la previsione di un’unica figura di magistrato onorario in luogo dell’attuale tripartizione tra GDP, GOT e VPO. L’articolo 1, infatti, prevede un’unica figura di giudice onorario inserito in un solo ufficio giudiziario, nonché la figura del magistrato onorario requirente, inserito nell’ufficio della procura della Repubblica. L’incarico di magistrato onorario ha natura inderogabilmente temporanea e non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego, in linea con la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 103 del 1998) e di legittimità relativa alla figura del funzionario onorario;
4) con il riordino della magistratura onoraria, oltre ad unificare le figure di magistrati onorari, la legge delega prevede una disciplina omogenea relativamente alle modalità di conferimento dell’incarico, alla durata dello stesso, al tirocinio da svolgersi obbligatoriamente presso un magistrato professionale, alla necessità di una conferma periodica, alla modulazione delle funzioni con l’attribuzione ai magistrati onorari sia di compiti di supporto all’attività dei magistrati professionali, sia di funzioni propriamente giudiziarie, alla formazione e ai criteri di liquidazione dei compensi. In ragione della necessaria temporaneità e non esclusività dell’incarico si prescrive espressamente che la dotazione organica dei magistrati onorari, i compiti e le attività agli stessi demandati, gli obiettivi assegnati, la misura dell’impegno richiesto e i criteri di liquidazione delle indennità siano stabiliti in modo da assicurare la compatibilità dell’incarico onorario con il necessario svolgimento di altre attività remunerative. Nell’ambito della rideterminazione del ruolo e delle funzioni dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari, si attribuisce loro anche la possibilità di svolgere compiti ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla vigente regolazione e, in particolare, attività volte a coadiuvare il magistrato professionale, all’interno di strutture organizzative, il cosiddetto Ufficio per il processo,costituite presso il Tribunale e la Procura della Repubblica presso il Tribunale. Di particolare rilievo è anche la valenza che si è attribuita alla formazione dei giudici onorari nei primi due anni dell’incarico;
5) le audizioni delle associazioni rappresentative dei magistrati onorari, svolte nell’ambito dell’indagine conoscitiva, hanno più volte richiamato , in prima istanza, la prospettiva di un’eventuale ” stabilizzazione” dei magistrati onorari attualmente in servizio (circa 1.400 GDP, 2.000 GOT e 1.800 VPO) che svolgono le loro funzioni da molti anni in forza dei richiamati provvedimenti annuali di proroga di durata dell’incarico, ritenendo che tali proroghe abbiano determinato un incardinamento di fatto negli uffici giudiziari al quale debba ora seguire un conseguente riconoscimento giuridico;
6) il Consiglio di Stato, su espressa richiesta del Ministro della giustizia, ha espresso in data 23 marzo 2017, un parere, sulla specifica questione della stabilizzazione, chiarendo, sulla base dei principi costituzionali e degli stessi principi di delega, che debba conclusivamente negarsi che sussistano margini d’intervento per qualunque forma di stabilizzazione della Magistratura onoraria in sede di attuazione della legge, in deroga al principio del pubblico concorso. Il Consiglio di Stato ha ribadito che “nel quadro dei principi che derivano dalla scelta del concorso come criterio di assunzione dei magistrati la professionalizzazione dei giudice onorario prorogato appare preclusa in via assoluta in quanto verrebbe altrimenti ad alterare la configurazione tipica della struttura dell’ordine giudiziario e ciò vale sia per il collocamento nei ruoli dei giudici togati che per l’ipotesi di assunzione a tempo indeterminato nella qualifica di giudice onorario”;
7) come ciascuna riforma strutturale, anche quella in esame potrebbe presentare delle criticità nel passaggio dal vecchio al nuovo regime. Appare, ad esempio, estremamente delicata la fase del reclutamento, entro il 2022, di circa 4000 nuovi magistrati onorari (in aggiunta a quelli già in servizio), con un compito sicuramente impegnativo sotto il profilo organizzativo per il Consiglio Superiore della Magistratura. Non è peraltro condivisibile la proposta avanzata nel corso della richiamata indagine conoscitiva da alcune associazioni rappresentative di magistrati onorari, secondo le quali, a fronte di una impossibilità di procedere ad una rapida immissione di un numero così elevato di magistrati onorari in breve tempo(4 anni^), “si dovrebbe prevedere il contingentamento degli ingressi dei magistrati onorari, individuati nella misura corrispondente ai magistrati onorari in servizio che cessano dall’incarico nel corso degli anni per raggiungimento dei limiti di età con la possibilità di impiegare il magistrato onorario nella misura di un terzo, due terzi o il medesimo impegno rispetto a quanto previsto per il magistrato togato di riferimento, con conseguente mantenimento, raddoppio o triplicarsi delle indennità previste nell’articolo 23 dello schema di decreto”. Questa soluzione finirebbe, in realtà, per minare la portata della riforma, in quanto limiterebbe fortemente il numero dei nuovi magistrati onorari che entrerebbero in servizio, che entro il 2022 non sarebbero 4000 (in aggiunta a quelli già in servizio), ma solo 356, essendo questo il totale dei magistrati onorari che saranno cessati dal servizio per quella data; mentre solo 693 al 2025. Occorre fare in proposito anche considerazioni di natura occupazionale che non possono essere messe in secondo piano, in quanto l’accesso alla magistratura onoraria potrà costituire una significativa possibilità di formazione e preparazione qualificata e professionale (a tempo e non esclusiva) negli uffici giudiziari anche per giovani avvocati. Tale proposta, comunque, può essere meritevole di attenzione nella parte in cui prevede per il secondo quadriennio l’incremento dell’utilizzazione dei magistrati onorari già in servizio (oltre, quindi, le due giornate previste a regime) mediante la corrispondente valorizzazione della professionalità già acquisita e il conseguente incremento dell’indennità;
8) lo schema di decreto legislativo amplia le competenze della magistratura onoraria prevedendo, nell’ambito dell’ufficio del processo, la possibilità di delegare al giudice onorario funzioni propriamente giurisdizionali (art. 10) ovvero attribuendone direttamente alcune (artt. 27 e ss.). Pur considerando l’incremento di competenze uno dei punti qualificanti della riforma della magistratura onoraria, appare opportuno valutare se tale ampliamento delle competenze debba essere, per alcuni settori, attuato in maniera più graduale al fine di consentire alla riforma stessa di avviarsi a pieno regime anche in relazione al completamento delle piante organiche;
9) per quanto attiene alle funzioni che possono essere delegate ai giudici onorari impiegati all’interno dell’ufficio per il processo, l’articolo 10 prevede che potranno essere loro delegate funzioni propriamente giurisdizionali ma limitate alla risoluzione di questioni di non particolare complessità, tenuto conto delle direttive definite a seguito delle riunioni ex articolo 47-quater dell’ordinamento giudiziario, nonché delle indicazioni generali fornite dal giudice professionale delegante. Il comma 11 stabilisce che tra i compiti delegabili, anche relativi a procedimenti nei quali in tribunale giudica in composizione collegiale, rientrino l’assunzione dei testimoni, il compimento di tentativi di conciliazione, i procedimenti ex artt. 186 bis e 423, c. 1, c.p.c. “e i provvedimenti che risolvono questioni semplici e ripetitive”. A questo proposito si esprimono perplessità per la genericità del parametro di delega relativo ai provvedimenti che risolvono questioni semplici e ripetitive nonché per la previsione di affidare l’assunzione dei testimoni ed i tentativi di conciliazione. Inoltre, il legislatore delegato al comma 12 detta la regola generale, imposta dalla legge delega, per cui al giudice onorario non può delegarsi la pronuncia di provvedimenti definitori, individuando specificamente i casi in cui questo è possibile in ragione della semplicità degli interessi e delle questioni coinvolte. In alcuni casi le materie delegabili, come quelle possessoria, della previdenza e assistenza obbligatorie, non appaiono rispondere al criterio della semplicità. La materia possessoria, infatti, involge spesso questioni di diritto positivo di non facile definizione, anche per il rilevante impatto dei relativi provvedimenti nei rapporti tra i consociati. Peraltro, la materia possessoria e quella della previdenza e assistenza obbligatoria sono escluse dalla (eccezionale) possibilità di assegnazione ai magistrati onorari dall’art. 11, c. 6, dello schema di decreto legislativo, salve le eccezioni ivi previste, talché la previsione di cui all’articolo 10 si palesa anche contraddittoria. Si segnala altresì che anche la definizione di procedimenti di impugnazione o di opposizione avverso provvedimenti amministrativi involge di frequente questioni di diritto di apprezzabile complessità, dovendosi anche considerare che può trattarsi di procedimenti di rilevante valore;
10) in merito alle materie assegnate direttamente alla competenza del giudice onorario, come si legge nella relazione dello schema di decreto, la legge delega non consente di modulare, imponendone l’integrale attribuzione alla competenza dell’Ufficio onorario del giudice di pace, con riguardo ai seguenti settori di materie: a) estensione dei casi di decisione del giudice di pace secondo equità, elevando il limite di valore da 1100 a 2500 euro; b) procedimenti civili contenziosi e di volontaria giurisdizione in materia di condominio degli edifici; c) estensione del limite di valore che fissa la competenza del giudice di pace nelle cause relative a beni mobili da euro 5000,00 sino ad euro 30.000; d) estensione del limite di valore che fissa la competenza del giudice di pace nelle cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e di natanti da euro 20.000 ad euro 50.000; e) procedimenti di espropriazione mobiliare presso il debitore e di espropriazione di cose del debitore che sono in possesso di terzi. Rimane, invece, un ambito di discrezionalità del legislatore delegato per il resto delle materie che verrebbero attribuite al giudice onorario. Al legislatore delegato è affidato il compito di selezionare, in ragione della “minore complessità quanto ad attività istruttoria e decisoria”, le cause in materia di diritti reali e di comunione e i procedimenti di volontaria giurisdizione, in particolare quelli in materia successoria e di comunione, da attribuire alla competenza dell’Ufficio del giudice di pace. Relativamente alla prima categoria di cause, nella relazione allo schema di decreto si legge che “si è ritenuto di dover adottare un duplice ordine di valutazione: alcune categorie di cause vengono complessivamente attribuite alla competenza del giudice di pace, in ragione della ridotta complessità delle questioni e della natura degli interessi in gioco, mentre per altre tipologie di controversie l’indice rivelatore di minore complessità è individuato in una predeterminata soglia di valore della controversia (mutuando un criterio già previsto nell’attuale formulazione dell’articolo 7 c.p.c.); sì che le cause che eccedono la predetta soglia sono mantenute nell’ambito di competenza del tribunale. In relazione alle materie dei diritti reali e della comunione si rileva che queste comportano di frequente questioni di diritto complesse a prescindere dal valore, si pensi, tra le altre, alle cause in materia di servitù e di usucapione, alle azioni di rivendicazione, alle negatorie. Si rileva, inoltre, che potrebbe essere problematica in sede di applicazione concreta della disposizione la frammentazione della competenza in alcune materie tra giudice onorario e tribunale, come nel caso delle servitù, delle azioni in materia di comunione [affidate in parte sempre al giudice di pace (artt. 1105, 1107 e 1109 c.c.) – con la giustificazione, quanto alle azioni ex artt. 1107 e 1109 c.c., che si tratterebbe “di procedimenti contenziosi di regola meno complessi delle corrispondenti azioni in materia di condominio” (relazione illustrativa) -, per altra parte al giudice di pace se di valore inferiore alla soglia ricordata (artt. 1111-1116), per altra parte sempre al tribunale (artt. 1110 c.c.)], di usucapione (affidate al giudice onorario, se di valore inferiore a € 30.000, solo se relative ai beni immobili e ai diritti reali immobiliari). Appare, pertanto, opportuno lasciare al tribunale le competenze in materia di diritti reali e comunione;
11) per quanto attiene alla materia penale l’articolo 29 amplia le competenza penali dell’ufficio del giudice di pace sia pure in maniera più limitata rispetto a quelle civili. Tuttavia, considerata la complessità dell’intera riforma anche sotto il profilo organizzativo, appare opportuno rinviare in un secondo momento, l’eventuale ampliamento delle competenze penali a quando la riforma sarà avviata a pieno regime, anche in relazione al completamento delle piante organiche;
12)l’articolo 28 prevede l’ampliamento della competenza del giudice di pace in materia tavolare in attuazione dell’articolo 8 della legge delega che detta specifiche disposizioni per le regioni Trentino-Alto Adige/Südtirol e Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste. In particolare, nell’attribuzione delle competenze civili al giudice onorario di pace (art. 1, comma 1, lett. p) l’art. 8 ha previsto che debba tenersi conto della particolarità dell’istituto tavolare, attribuendo al giudice di pace i procedimenti tavolari ricevuti dal notaio e di minore complessità. Tale previsione è integrata da quella dell’art. 2, comma 15, lett. b), della stessa legge delega, che ha previsto l’attribuzione della competenza del giudice onorario di pace sui procedimenti di volontaria giurisdizione in materia successoria e di comunione, connotati da minore complessità quanto all’attività istruttoria e decisoria. In attuazione della citata delega, l’articolo 28 introduce anzitutto una serie di modifiche al titolo II del R.D. n. 499 del 1929, relativo alla disciplina del rilascio del certificato di eredità e di legato, rispetto alle quali appare invece opportuno mantenere la competenza del tribunale;
13) nel corso delle audizioni sono state avanzate richieste in merito all’opportunità di adeguare l’ammontare dell’indennità prevista a regime, cioè dopo il primo quadriennio, ritenendo che non sia congrua. Anche a tale proposito è opportuno richiamare il già citato parere del Consiglio di Stato nella parte in cui fa riferimento alla natura onoraria del rapporto che lega il giudice onorario con l’amministrazione dello Stato, dalla quale deriva l’intrinseca temporaneità e non esclusività dell’incarico. “La nomina dà luogo a un rapporto di servizio, ma non ad un rapporto di lavoro esclusivo; viene, di fatti, assicurata la compatibilità tra lo svolgimento dell’incarico onorario e di altre attività professionali o lavorative. Lo schema di decreto disciplina i compensi, delineando per essi un quadro omogeneo e, al contempo, declinando criteri di determinazione in misura differenziata, a seconda che si tratti dell’esercizio di funzioni giurisdizionali ovvero di supporto all’attività del magistrato professionale. L’indennità è articolata in una componente fissa e in una parte variabile, riconosciuta in caso di raggiungimento di obiettivi predeterminati dal capo dell’ufficio sulla base di criteri generali fissati dal CSM”. Fermi restando questi princìpi, un eventuale incremento della indennità nella sua componente fissa potrà essere valutata positivamente dal Governo, anche con provvedimenti successivi, mediante individuazione di adeguata copertura finanziaria;
14) anche in considerazione di quanto espresso al punto precedente, non appare condivisibile la scelta di porre l’intero onere contributivo (ex articolo 23, comma 2, e 25, comma 3) a carico del magistrato onorario. La previsione di un sistema previdenziale ed assistenziale totalmente a carico di quest’ultimo, in ragione della natura onoraria del rapporto, può porre, infatti, problemi di compatibilità con la normativa europea, per cui appare opportuno attribuire l’onore dell’aliquota contributiva interamente a carico dello Stato;
15) suscita perplessità, come evidenziato da quasi tutte le associazioni di categoria audite, la disposizione che prevede l’obbligo di residenza del magistrato onorario nel comune compreso nel distretto in cui ha sede l’ufficio giudiziario. Tale disposizione limita eccessivamente l’esercizio dia altra attività lavorativa, professionale, o di impiego pubblico o privato, che è fisiologicamente compatibile con la natura onoraria del rapporto;
16) condivisa la scelta, nel rispetto del principio dell’onorarietà dell’incarico, di non esercitare la delega sul trasferimento d’ufficio e a domanda dei magistrati onorari, appare, invece, opportuno prevedere forme di mobilità che possano essere funzionali alla migliore organizzazione degli uffici e alla copertura dei posti vacanti;
17) con riferimento all’istituzione degli uffici dei vice procuratori onorari (articolo 2) occorre, invece, chiarire che si tratta di strutture organizzative interne alla Procura analoghe a quelle istituite presso il Tribunale, denominate Uffici per il processo;
18) sono condivisibili le osservazioni dell’Associazioni Dirigenti amministrative in merito all’esigenza che il sistema giudiziario italiano veda rinforzate gli organici delle cancellerie e delle segreterie, mediante il completamento di un procedimento amministrativo legislativo già iniziato. Le vacanze di organico del personale amministrativo giudiziario dovranno essere colmate con l’ingresso di giovani, reclutati per concorso selettivo, e attraverso la riqualificazione delle leve migliori del personale già in servizio. Sono altresì condivise le perplessità relative alla formulazione dell’articolo 8 laddove si prevede che il presidente del tribunale, con riferimento all’ufficio del giudice di pace, “sorveglia l’andamento dei servizi di cancelleria ed ausiliari” ed “esercita ogni altra funzione di direzione che la legge attribuisce al dirigente dell’ufficio giudiziario.”, in quanto sia il termine sorveglianza che la nozione di dirigente, riferito al capo dell’ufficio giudiziario, non appaiono conformi alla disciplina vigente. Nel testo proposto dell’art. 8 andrebbe quantomeno sostituita la parola “capo dell’Ufficio” alla parola “dirigente” e eliminata la frase “e sorveglia l’andamento dei servizi di cancelleria e ausiliari”;
esprime
PARERE FAVOREVOLE
Con le seguenti condizioni:
a) all’articolo 1, comma 3, sia aggiunto il seguente periodo: “Ai magistrati onorari sono assegnati affari, compiti e attività, anche di udienza, in misura tale da assicurare il rispetto di quanto previsto dal presente comma”;
b) all’articolo 2, comma 1, sia precisato che la struttura organizzativa ivi prevista è interna alla Procura della Repubblica e analoga all’ “ufficio per il processo”;
c) all’articolo 4, comma 1, sia soppressa la lettera f), relativa all’obbligo di residenza in un comune compreso nel distretto in cui ha sede l’ufficio giudiziario;
d) all’articolo 6, relativo all’ammissione del tirocinio, sia aggiunto il seguente comma: “8. Quando il Consiglio superiore della magistratura non adotta per due anni consecutivi la delibera di cui al comma 1 del medesimo articolo, le piante organiche degli uffici del giudice di pace e dei viceprocuratori onorari sono rideterminate in misura corrispondente ai posti effettivamente coperti”;
e) all’articolo 8, comma 1, la parola “dirigente” sia sostituita dalla seguente “capo dell’Ufficio” e le parole “e sorveglia l’andamento dei servizi di cancelleria e ausiliari” siano soppresse;
f) all’articolo 8, comma 4, primo periodo, sostituire la parola “stabilire” con la parola “indicare”;
g) all’articolo 10, per quanto attiene alle funzioni che possono essere delegate ai giudici onorari impiegati all’interno dell’ufficio per il processo, siano premesse, al comma 12, le seguenti parole: “ferma restando la serialità e non particolare complessità del procedimento” e, al medesimo comma, alla lettera a), dopo le parole “volontaria giurisdizione” si aggiungano le seguenti “fatta eccezione per quelli in materia di famiglia”, sia soppressa la lettera b);
h) all’articolo 11, comma 7, prevedere l’obbligo da parte del Consiglio superiore della magistratura di pubblicazione tempestiva di tutti i posti vacanti in organico negli uffici giudiziari nei quali il Presidente di Tribunale ha adottato il provvedimento di cui al comma 1, lettera a);
i) all’articolo 11, comma 6, lettera b), numero 2), aggiungere, in fine, le seguenti parole: “e di giudice per l’udienza preliminare”;
j) All’articolo 27, in merito alle materie civili assegnate direttamente alla competenza del giudice onorario, sia escluso o, comunque, limitato, il trasferimento di competenza in materia di diritti reali e comunione, mentre, con riferimento alle cause in materia di condominio negli edifici di cui al comma 1, lettera c), n. 2, sia prevista l’entrata in vigore non prima del 30 ottobre 2025;
k) sia soppresso l’articolo 28 e, conseguentemente, la relativa disposizione transitoria all’articolo 33, comma 4;
l) sia soppresso l’articolo 29;
m) all’articolo 23, comma 2, sopprimere le parole da “comprensiva ” ad “assistenziali” e, all’articolo 25, comma 3, prevedere che il versamento dei contributi previdenziali per i magistrati onorari sia a carico dello Stato, anche mediante l’adozione di provvedimenti normativi successivi;
n) all’articolo 17, comma 3, relativo all’attività delegabile al vice procuratore onorario, dopo le parole “sul lavoro” aggiungere le parole “nonché di cui all’articolo 590 sexies del codice penale”;
e con le seguenti osservazioni:
1) valuti il Governo l’opportunità di prevedere per il secondo quadriennio dall’entrata in vigore della riforma la possibilità di incrementare l’utilizzazione dei magistrati onorari già oggi in servizio (oltre, quindi, le due giornate previste a regime) mediante la corrispondente valorizzazione della professionalità già acquisita e il conseguente incremento dell’indennità;
2) valuti altresì il Governo, alla luce del significativo apporto fornito dalla magistratura onoraria all’amministrazione della giustizia, di prevedere, comunque, a regime un congruo e ragionevole incremento della quota fissa dell’indennità;
3) valuti il Governo di prevedere che i divieti di assegnazione di affari ai GOT e VPO già in servizio, si applichino agli affari sopravvenuti dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo;
4) valuti il governo l’opportunità di prevedere una copertura assicurativa per gli infortuni sul lavoro a favore dei magistrati onorari.
di Fulvio Baldi
Come è noto,la legge 28.4.2016, n. 57, recante delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria ed altre disposizioni sui giudici di pace, ha introdotto forti novità nel variegato e complesso mondo della magistratura onoraria, che oramai annovera tra le sue file più di 7000 persone, su più di 10000 posti disponibili, contro i circa 9000 magistrati ordinari professionali in servizio a fronte di una pianta organica di circa 10.000 posti. Affollano tale ampia categoria: i giudici di pace (n. 1341 su 3556 posti), istituiti con sole funzioni civili dalla legge n. 374 del 1991 e portatori di competenze penali a far data dal d.lgs. 28.8.2000, n. 274, i quali finora hanno esercitato il potere giurisdizionale usufruendo di una fetta di giurisdizione in funzione autonoma, riconosciuta dai codici di rito; i giudici onorari di tribunale (da ora got, n. 2172 su 2685 posti) i quali esercitano funzioni vicarie rispetto ai magistrati ordinari operanti in primo grado, svolgendo compiti in rito monocratico penale e civile e, eccezionalmente, componendo i collegi senza superare la singola unità per collegio; i vice procuratori onorari (da ora vpo, n. 1788 su 2064 posti), che coadiuvano i pubblici ministeri presso i tribunali intervenendo nelle udienze monocratiche penali di tribunale e dinanzi ai giudici di pace nonché nelle udienze civili e tutelari monocratiche ove è richiesta la partecipazione della pubblica accusa, assumendosi talvolta compiti di definizione dei procedimenti di pronta spedizione; i neonati giudici ausiliari (da ora ga, n. 373 su 400), introdotti dalla l. 9.8.2013, n. 98, che ha convertito il d.l. n. 69 del 2013, ed operanti in materia civile presso le Corti d’appello, componendo i collegi; gli esperti del tribunale di sorveglianza (n. 427 su 496 posti) ed i componenti privati presso il tribunale per i minorenni (n. 699 su 742 posti); gli ormai esauriti giudici onorari aggregati di tribunale (i cd. goa), introdotti con l. n. 276 del 1997 per abbattere l’arretrato dei tribunali civili nelle sezioni stralcio.
In questo mondo parallelo alla magistratura ordinaria assunta per concorso, governato dall’Ottava commissione referente del Consiglio superiore della magistratura, si palesa grosso modo omogenea per tutti la procedura di ingresso, avvitata sulle fasi dell’istruttoria presso i consigli giudiziari, della delibera di nomina del CSM e del decreto di nomina del Ministero della Giustizia; parimenti simili sono la temporaneità e la non professionalità delle funzioni; inesistente è per tutti la tutela previdenziale o dei diritti fondamentali legati alla situazione lavoristica. Cambiano molto, invece, di categoria in categoria, i regimi di pagamento e le durate degli incarichi attraverso il procedimento di conferma.
Orbene, la legge delega in commento mira essenzialmente ad omogeneizzare due di queste categorie, fondendole tra di loro, quella dei got e dei giudici di pace, che confluiscono nella nuova figura di giudice onorario di pace (da ora gop) andando a formare l’Ufficio del giudice di pace, del quale il Ministro della giustizia provvede a stabilire la dotazione e pianta organica.
Saranno attribuite, pertanto, alla magistratura onoraria giudicante tre diverse funzioni: di giudice presso l’Ufficio del processo, introdotto con d.l. n. 90 del 2014 conv. in l. n. 111 del 2014, di giudice presso l’Ufficio del Giudice di Pace e di giudice applicato presso il Tribunale. Tale norma, chiaramente programmatica, è stata salutata con entusiasmo dal CSM con delibera del 24.2.2016, nella quale si è osservato che “l’inserimento dei giudici onorari nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario è strumentale all’utile ausilio al giudice professionale, per la facoltà loro attribuita di compiere atti preparatori necessari o utili all’esercizio delle funzioni od attività delegabili dal giudice professionale, in considerazione della semplicità delle questioni che normalmente devono essere risolte”. Sicchè “tali attività sono da svolgere secondo le direttive stabilite dal giudice professionale, al quale il giudice onorario di pace è tenuto ad attenersi nell’espletamento dei compiti delegati”. Parimenti il CSM si è detto soddisfatto della conservazione dei tre caratteri fondamentali della nuova figura, individuati nell’occasionalità, nell’accessorietà e nella temporaneità dell’incarico.
La decisione sulle modalità, del tutto elastiche, di impiego del gop passa interamente alla sensibilità organizzativa del Presidente del Tribunale, il quale potrà: far lavorare la figura nell’Ufficio del processo mettendola a disposizione di uno o più magistrati con funzioni ausiliarie in relazione alla semplicità degli affari da trattare; dopo due anni, applicarla quale componente del collegio giudicante civile e penale, salvo che nelle sezioni specializzate; sempre dopo due anni, applicarla per la trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale ordinario, evitando tuttavia i procedimenti in materia di rapporti di lavoro e di previdenza ed assistenza obbligatorie, la trattazione di procedimenti cautelari e possessori, le funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice dell’udienza preliminare, nonché la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall’articolo 550 c.p.p.; oppure potrà lasciare che i gop svolgano le funzioni che attualmente espletano i giudici di pace, sia nel settore civile che nel settore penale.
La riforma riguarda anche i vpo, che, diventando magistrati requirenti onorari, vengono inseriti nell’ufficio requirente di primo grado, anche se in realtà già lo erano a pieno titolo, come sopra osservato. Ad ogni modo il Procuratore della Repubblica potrà loro assegnare il compito di coadiuvare il magistrato professionale e, quindi, di compiere tutti gli atti preparatori, necessari o utili per lo svolgimento da parte di quest’ultimo delle proprie funzioni; svolgere le attività e adottare provvedimenti diversi dalla richiesta di archiviazione, dalla determinazione relativa all’applicazione della pena su richiesta e dall’esercizio dell’azione penale.
Per effetto della legge delega, dunque, non vi è chi non veda come si siano creati degli autenticijolly, del tutto intercambiabili, pronti a quasi ogni uso il Presidente del Tribunale decida, purchè la giustizia funzioni.
Un altro importante passaggio programmatico sta nell’unificazione dei troppo differenti regimi di accesso, incompatibilità, trasferimento, astensione, decadenza, trattamento economico e sottoposizione al potere disciplinare del CSM.
In sintesi, ecco il quadro. Quanto all’accesso, aldilà dei tradizionali requisiti della cittadinanza italiana, del possesso dei diritti civili e politici, della laurea in giurisprudenza, dell’incensuratezza, della idoneità fisica e psichica, verrà richiesta l’età non inferiore a ventisette anni e non superiore a sessanta anni e verranno introdotti i requisiti dell’onorabilità, anche con riferimento alle sanzioni disciplinari eventualmente riportate, e della professionalità. Costituiranno poi titoli preferenziali per la nomina a gop le funzioni giudiziarie a titolo onorario, la professione di avvocato e di notaio; l’insegnamento di materie giuridiche presso le università.
Quanto alle incompatibilità, continueranno a non poter esercitare le funzioni di magistrato onorario: i membri del Parlamento, del Governo ed i consiglieri regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, gli ecclesiastici, coloro che ricoprono o che hanno ricoperto, nei tre anni precedenti alla domanda, incarichi direttivi o esecutivi nei partiti politici o nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative, i difensori civici; coloro che svolgono abitualmente attività professionale per conto di imprese di assicurazione o bancarie ovvero per istituti o società di intermediazione finanziaria oppure che hanno il coniuge, i conviventi, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado dediti abitualmente a tale attività nel circondario in cui il gop esercita le funzioni giudiziarie; gli avvocati nell’ambito del circondario del tribunale nel quale esercitano la professione forense loro stessi o i loro associati di studio. Un’altra limitazione è stata introdotta per i gop che hanno tra loro vincoli di parentela fino al secondo grado o di affinità fino al primo grado, di coniugio o di convivenza, i quali non potranno essere nominati presso lo stesso ufficio giudiziario.
Particolarmente degne di nota sono le norme sul trasferimento, che diventa ora appannaggio di tutti, mentre finora esisteva direttamente per i soli giudici di pace, essendo solo indirettamente disciplinato per i got attraverso l’escamotage della rinomina in un altro circondario. Il dovere di astensione, invece, è stato per tutti esplicitamente parificato a quello dei magistrati ordinari, così come è stata estesa a tutti i gop la procedura di decadenza e di dispensa prevista per i soli giudici di pace dall’art. 9 della legge n. 374 del 1991.
Altro importante aspetto programmatico della riforma riguarda l’individuazione di fattispecie tipiche di illecito disciplinare dei magistrati onorari, “anche tenendo conto” (e, dunque, sulla falsariga) delle disposizioni relative agli illeciti disciplinari commessi dai magistrati professionali. Saranno così introdotte le sanzioni disciplinari dell’ammonimento, della censura, della sospensione dal servizio da tre a sei mesi e della revoca dell’incarico; sarà introdotta la misura, in alcuni casi, della sospensione dal servizio e del trasferimento del magistrato onorario ad altra sede, misura che spiegherà effetti nefasti, rimessi alla valutazione del CSM, che resta dominus della parte finale della procedura, di chiara natura amministrativa, sulla possibilità di conferma nell’incarico.
Molto attesa dai magistrati onorari era la parte della riforma concernente il loro trattamento economico e previdenziale. Quanto al primo, conformemente a quello che avveniva per i soli giudici di pace, l’indennità dei magistrati onorari si comporrà di una parte fissa e di una parte variabile, a seconda delle tipologie e del numero delle funzioni svolte. Una grande novità è rappresentata dalla previsione di indennità collegate al raggiungimento degli obiettivi fissati nell’anno solare dal Presidente del tribunale e dal Procuratore della Repubblica secondo criteri obiettivi e predeterminati fissati in via generale dal CSM. Sul punto l’Organo di autogoverno, con la citata delibera del 24.2.2016, ha, tuttavia, in senso critico osservato che tali “meccanismi … si prestano a strumentalizzazioni, potendo favorire la scelta del magistrato onorario di definire i procedimenti più semplici e seriali a scapito di quelli più complessi ed articolati e … esaltano il parametro della mera produttività, a scapito della necessità di assicurare una adeguata qualità della decisione”.
Nel contempo è stata introdotta la previsione di un regime previdenziale ed assistenziale compatibile con la natura onoraria dell’incarico, senza oneri per la finanza pubblica, il che va ad aggiungersi a tutte quelle misure introdotte già dalla legislazione secondaria del CSM in ordine alla tutela della maternità in senso lato, finalizzate a garantire perlomeno la conservazione del posto e ritmi di lavoro più leggeri.
Ulteriori norme che necessiteranno di apposito decreto delegato concernono la competenza in materia civile e penale. Quanto alla prima, i casi di decisione secondo equità sono estesi alle cause il cui valore non ecceda euro 2.500. Al gop in funzione di giudice di pace saranno attribuiti: i procedimenti di volontaria giurisdizione in materia di condominio degli edifici ed in materia successoria e di comunione di minore complessità; le cause in materia di diritti reali e di comunione connotate sempre da minore complessità; le cause relative a beni mobili di valore non superiore ad euro 30.000; le cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e di natanti di valore non superiore ad euro 50.000; i procedimenti di espropriazione mobiliare presso il debitore e di espropriazione di cose del debitore che sono in possesso di terzi. Nella materia penale, invece, essi saranno investiti dei procedimenti per i reati, consumati o tentati, previsti dagli articoli 612, primo e secondo comma, c.p. salvo che sussistano altre circostanze aggravanti, 626 e 651 c.p. nonché delle contravvenzioni previste dagli articoli 727 e 727bisc.p. e per quelle previste dall’articolo 6 della legge 30 aprile 1962, n. 283 in materia alimentare.
Una parte della riforma risulta di immediata applicazione, come riconosciuto dallo stesso CSM con delibera del 18.5.2016. Essa riguarda il nuovo assetto dei consigli giudiziari, il coordinamento degli uffici del giudice di pace, la possibilità di applicare questi ultimi ed i loro obblighi formativi. Secondo la relazione di accompagnamento al disegno di legge AS 1738 “l’obiettivo è quello di anticiparealcuni principi fondamentali della riforma della magistratura onoraria, tenuto conto che le norme sull’aumento della competenza la cui individuazione è rimessa al legislatore delegato saranno operative sin dal momento dell’entrata in vigore dei decreti delegati e richiedono una professionalità diversa rispetto a quella di cui sono in possesso i magistrati onorari già in servizio”.
Quanto ai consigli giudiziari, dunque, già può segnalarsi l’entrata in vigore del primo decreto delegato (31.5.2016, n. 92), per effetto del quale è istituita una sezione autonoma di detti consigli con compiti in relazione: alla procedura di concorso per titoli per l’accesso nelle categorie magistratuali onorarie, fino alla proposta di nomina di coloro che hanno terminato il tirocinio; al giudizio di idoneità circa la conferma nell’incarico; alle valutazioni sulle proposte di sospensione dalle funzioni, decadenza, dispensa, revoca dell’incarico e di applicazione di sanzioni disciplinari; alle proposte di organizzazione dagli uffici del giudice di pace. Detta sezione, per cui le prime elezioni si sono svolte nei vari distretti di Corte d’Appello il 24 e 25 luglio 2016, sono composte da magistrati, avvocati eletti dal consiglio giudiziario tra i suoi componenti nonché da gop e vpo, il tutto in numero via via crescente avuto riguardo alle dimensioni del distretto (da un minimo di tre magistrati, un avvocato, due gop ed un vpo ad un massimo di otto magistrati, due avvocati, quattro gop e di tre vpo). Viene, pertanto, abrogato il d.lgs. n. 25 del 2006 che prevedeva una composizione allargata dei consigli giudiziari, attraverso la partecipazione di giudici di pace eletti nella categoria, laddove si dovesse discutere di nomine, conferme, decadenze e dispense dall’incarico onorario. Nessuna rappresentanza era, invece, finora prevista per le altre categorie.
Il decreto n. 92/2016 ha altresì introdotto norme per la conferma di tutti gli onorari che, pur dovendo già essere scaduti da tempo, si erano visti prorogati nell’incarico di anno in anno (di solito attraverso i decreti natalizi cd. “Mille proroghe”). Essi, dunque, entro il 30.6.2016 hanno dovuto domandare la conferma, presentando una relazione sull’attività svolta e copia di alcuni provvedimenti emessi in quadrimestri sorteggiati dal Consiglio giudiziario. La procedura si snoda attraverso il percorso consueto del rapporto del dirigente, del parere della suddetta sezione autonoma del consiglio giudiziario e della decisione del CSM, favorevole a condizione che siano positivi i giudizi circa la capacità, la laboriosità, la diligenza, l’impegno, l’indipendenza, l’imparzialità e l’equilibrio e se il magistrato onorario non abbia riportato due o più sanzioni disciplinari diverse dall’ammonimento.
Oggi, comunque, la conferma assume un’importanza più accentuata rispetto a prima, posto che ai magistrati onorari confermati per due quadrienni verrà riconosciuto un titolo di preferenza, a parità di merito, nei concorsi indetti dalla P.A.
Circa gli attuali uffici del giudice di pace, l’art. 5 della legge delega introduce la novità del coordinamento ad opera del Presidente del tribunale, il quale assume tutti i compiti di gestione del personale di magistratura ed amministrativo, e non più del più anziano dei giudici di pace in servizio nominato dal CSM, sgravato così da tale compito. È, dunque, il Presidente del Tribunale a formulare la proposta di tabella di organizzazione dell’ufficio del giudice di pace e ad assegnare gli affari, avvalendosi, se ritiene, dell’ausilio di uno o più giudici professionali. Disposizione, questa, perfettamente in linea con lo spirito della riforma, che mira a mettere nelle mani del Presidente una “squadra” di onorari pronta ad ogni necessità al fine di far funzionare il sistema.
In questa stessa ottica, è venuto meno il divieto di applicazione dei giudici di pace, i quali oggi possono essere applicati ad altri uffici omologhi quando le esigenze di servizio in essi sono imprescindibili e prevalenti, secondo criteri obiettivi e predeterminati indicati dal CSM. L’applicazione è decretata dal Presidente della corte di appello, sentito il consiglio giudiziario integrato.
Immediatamente operative, infine, sono le norme sulla formazione professionale, posto che tutti i magistrati onorari, unitamente ai magistrati di carriera, sono chiamati a partecipare alle riunioni trimestrali organizzate dai dirigenti per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative.
Essi, inoltre, devono partecipare ai corsi di formazione decentrata con cadenza almeno semestrale, secondo i programmi della Scuola superiore della magistratura. Essendo dette attività obbligatorie, la loro omissione è valutata negativamente ai fini della conferma nell’incarico.
