di Andrea Penta
1. Nel tempo è possibile riscontrare una relazione storica di continenza o di coincidenza fra il periodo di sospensione dei termini feriali (periodo fissato dal legislatore dapprima in giorni 90, poi in 60, poi ancora in 45 dal 1° agosto al 15 settembre ed ora ridotto dal 1° al 31 agosto di ogni anno) ed il monte ferie spettante ad ogni magistrato.
In particolare, l’art. 90, primo comma, dell’ordinamento giudiziario prevedeva che i magistrati che esercitavano funzioni giudiziarie avessero un periodo annuale di ferie di giorni sessanta; con la precisazione che nei primi quindici giorni avrebbero dovuto essere definiti gli affari e gli atti in corso; era anche stabilito (terzo comma dello stesso art. 90) che i pretori avevano un congedo ordinario annuale di trenta giorni; era poi previsto, e lo è tuttora (secondo comma del medesimo art. 90), che il periodo delle ferie venisse fissato con decreto ministeriale. Con l’art. 8 della legge 2 aprile 1979 n. 97 il predetto primo comma venne modificato, riducendosi il periodo di ferie a quarantacinque giorni, senza più prevedere un periodo per la definizione degli affari e degli atti in corso. Infine, con il secondo comma dell’art. 16 del d.l. 12 settembre 2014 n. 132 (come convertito con la legge 10 novembre 2014 n. 162) è stato introdotto l’art. 8-bische è stato oggetto di ampie discussioni.
Siamo proprio sicuri che si è al cospetto di una modificain pejusdel periodo di ferie fruibile da ciascun magistrato nel corso di un anno. A me sembra che, probabilmente nella inconsapevolezza del legislatore, nulla nella sostanza sia cambiato rispetto al passato, ma si sia solo trasferito ai dirigenti degli uffici giudiziari il potere di regolamentare, attraverso la predisposizione di regole organizzative, non tanto il periodo di ferie, quanto quello aggiuntivo (c.d. cuscinetto) necessario per la redazione degli atti “incamerati” in precedenza e per lo studio dei fascicoli da trattare successivamente.
Emblematico è, in tal senso, un passaggio motivazionale contenuto nella sentenza emessa dal TAR Lazio in data 10 luglio 2015, che qui si riporta per comodità:
“4.3) Un dubbio di conformità ai princìpi costituzionali di uguaglianza (art. 3 Cost.) e di spettanza di un (congruo) periodo di ferie annuali (art. 36 Cost.) potrebbe in linea meramente ipotetica insorgere considerando che: -le ferie annuali, per la generalità dei pubblici dipendenti, ammontano, normalmente, a giorni trenta; -ai magistrati, rientrando essi nel genus dei pubblici dipendenti, non dovrebbe applicarsi una disciplina deteriore; -una disciplina deteriore potrebbe ipotizzarsi essere stata prevista con l’art. 8-bis in questione nella considerazione che il magistrato, stante il particolare tipo di lavoro che svolge, necessita, dopo l’udienza, di un certo tempo per la stesura dei provvedimenti conseguenti, come a suo tempo riconosciuto anche nella originaria formulazione dell’art. 90 dell’ordinamento giudiziario, laddove furono previsti (ma non per i pretori) sessanta giorni di ferie, con la precisazione che nei primi quindici giorni avrebbero dovuto essere definiti gli affari e gli atti in corso; -la previsione di trenta giorni di ferie, senza la correlata previsione di un ulteriore tempo di esonero da quella attività giurisdizionale che va espletata obbligatoriamente sul posto di lavoro in ufficio, potrebbe comportare la necessità di dedicare alla definizione degli affari e degli atti in corso una parte dei giorni di ferie, con conseguente riduzione della effettività di questi ultimi e quindi con altrettanta conseguente deteriorità – non essendo per ciò i previsti trenta giorni utilizzabili tutti per il recupero delle energie psico-fisiche – della disciplina sulle ferie, rispetto a quella che si applica alla generalità dei dipendenti pubblici.
In realtà, un dubbio del genere verrebbe immediatamente fugato osservandosi che è la stessa norma (art.16, quarto comma, del sopra citato d.l. 132 del 2014) ad indicare lo strumento attraverso il quale rendere effettivo il godimento delle ferie per trenta giorni da parte dei magistrati.
E’ infatti previsto in tale quarto comma che gli organi di autogoverno delle magistrature … provvedono ad adottare misure organizzative conseguenti all’applicazione delle disposizioni dei commi 1 e 2 (quest’ultimo comma relativo proprio alla determinazione delle ferie in giorni trenta).
Gli organi di autogoverno, cioè, sono autorizzati dalla legge ad adottare misure di organizzazione (esemplificativamente anche eventualmente individuabili, con riferimento alla fattispecie, nella previsione della esclusione della fissazione di talune udienze immediatamente a ridosso del periodo feriale); misure utili, per quanto qui occorre, anche a consentire ai magistrati di usufruire pienamente del periodo di ferie spettante.”.
Per assurdo, in presenza delle necessarie condizioni ed avendo sempre come “Stella Cometa” la funzionalità dell’ufficio, in futuro si potrebbe assistere, nella predisposizione dei “piani – ferie”, ad una maggiore tutela del principio di effettività delle ferie.
2. Partiamo dal presupposto che allo stato (anche all’indomani della sentenza emessa dal TAR Lazio) ogni magistrato ha diritto a beneficiare di trenta giorni di ferie, cui vanno aggiunti quattro giorni su domanda a titolo di festività soppresse e due d’ufficio correlati al congedo ordinario.
Il congedo ordinario deve essere normalmente goduto dal magistrato continuativamente in coincidenza con il periodo feriale fissato al principio di ogni anno ai sensi dell’art. 90 R.D. 12/1941. A tal fine la fruizione delle ferie deve normalmente coincidere con il periodo feriale; il dirigente dell’ufficio può, tuttavia, autorizzare che il godimento delle stesse avvenga in un arco temporale diverso da quello feriale, laddove sussistano peculiari esigenze dell’interessato, sempre che siano conciliabili con quelle di ufficio e non vi siano inderogabili esigenze di servizio. In ogni caso, ogni magistrato non può usufruire, al di fuori del periodo feriale, di un numero di ferie superiore a 15 giorni. Invero, per contemperare le opposte esigenze, è necessario che vi sia adeguata programmazione delle ferie complessivamente spettanti al magistrato, con riserva di fruizione di alcuni giorni, tendenzialmente fino ad un massimo della metà del monte ferie complessivo, da usufruire anche al di fuori del periodo feriale.
C’è poi la norma del periodo congruo prima e dopo la feriale. La critica sul punto è che il CSM avrebbe dovuto indicare il periodo. Voci di corridoio riportano che il CSM si fosse orientato nel senso di fissarlo in 10 giorni prima e 5 giorni dopo il periodo feriale.
Potrebbe ritenersi che il decreto legge abbia voluto innovare la conformazione strutturale della fattispecie, prevedendo un periodo feriale mensile effettivo, cioè durante il quale non pendono in capo al magistrato obblighi lavorativi, con chiara soluzione di continuità rispetto al diritto vivente sino ad oggi inverato in una costante applicazione ed interpretazione.
Si potrebbe, per esempio, se necessario o utile, prevedere un breve periodo di sospensione delle udienze ordinarie (per es., dal 20 luglio), accompagnato da un calendario di udienze delle prime tre settimane di luglio in cui si celebrano solo due udienze e non tre per garantire il deposito delle sentenze.
Ovviamente, il congruo periodo prima e dopo (es.: 10 giorni prima e 5 dopo) imporrà di allungare la tabella feriale per garantire anche in questi periodi che, mentre alcuni giudici lavorano per depositare le sentenze, altri garantiscano i turni urgenti e le udienze indifferibili. La tabella feriale dovrà prevedere, diversamente da prima, chi è in ferie, chi è in servizio ed assicura i turni e chi eventualmente è in servizio e non fa turni.
Addirittura, proprio perché il godimento delle ferie deve essere effettivo, il magistrato, qualora debba personalmente compiere atti o attività caratterizzati da urgenza (si pensi alla redazione ed al deposito di provvedimenti di natura cautelare o nei confronti di imputati detenuti), possa richiedere al dirigente di essere richiamato in servizio (sia pure formulando la richiesta con almeno 7 giorni di anticipo, se possibile, e per il giorno o i giorni ritenuti strettamente necessari).
Il punto di partenza è che il magistrato, durante il periodo feriale, non è tenuto ad alcuna attività lavorativa e, in particolare, di redazione dei provvedimenti.
Del resto, rappresenta esperienza comune a praticamente tutti i magistrati che, in precedenza, durante il periodo feriale (in occasione del quale ciascun magistrato usufruiva in media di 30 giorni netti di ferie) almeno 10 giorni erano destinati alla predisposizione dei provvedimenti scaduti o presi in carico nell’ultima settimana (non meno di 7 giorni) ed allo studio delle prime udienze fissate alla ripresa dei lavori (non meno di 3 giorni). Da ciò conseguiva che, a fronte, ad esempio, di 35 giorni concessi, i giorni di ferie effettivamente goduti non superavano i 25.
Ora, invece, viene richiamata espressamente la circolare n. 4697 dell’1.6.1979, a mente della quale, per quanto riguarda i provvedimenti per i quali sono previsti termini di deposito, i dirigenti degli uffici dovevano aver cura di graduare convenientemente il calendario ed i ruoli delle udienze durante il mese di luglio in modo da consentire il deposito dei provvedimenti stessi (e le ulteriori attività connesse) prima dell’inizio del periodo feriale, nonché il calendario ed i ruoli delle udienze della prima metà del mese di settembre in modo da consentire lo studio degli atti e la preparazione delle udienze. La delibera n. 3341 del 24.4.1982 del CSM, del resto, attribuiva si ai capi degli uffici il potere-dovere di fissare le udienze anche nel periodo immediatamente precedente a quello di inizio delle ferie, ma purchè ciò non comportasse una limitazione del pieno godimento del diritto alle ferie stesse.
A maggior ragione, oggi i dirigenti dovranno idoneamente programmare le udienze nei periodi immediatamente precedenti e successivi al periodo feriale per assicurare il pieno ed effettivo godimento delle ferie (determinando anche per tali periodi i turni di presenza dei magistrati per garantire le udienze, le attività e l’emissione dei provvedimenti urgenti ed indifferibili). In particolare, la necessaria attività di studio e di preparazione preventiva dei processi giustificherà una rimodulazione del calendario delle udienze nel periodo immediatamente successivo al detto periodo stabilito dal Ministro della Giustizia, al fine di evitare che la predetta attività venga compiuta nello stesso periodo.
I dirigenti dovranno nel periodo feriale scadenzare i turni di presenza dei magistrati per garantire le udienze ed i provvedimenti urgenti ed indifferibili, in maniera tale da garantire il godimento dell’effettività delle ferie anche ai magistrati che esercitino funzioni normalmente connesse con le urgenze ed i turni di reperibilità (es.: GIP, Procure, Tribunale del riesame, giudice tutelare).
Anche la Commissione CSM, al momento del vaglio delle proposte di regolamentazione del periodo feriale inoltrate dai vari uffici giudiziari, ha ribadito la necessità di tener presente, nella predisposizione delle tabelle feriali, i seguenti principi:
“1) rientra nei poteri discrezionali del dirigente dell’ufficio individuare (tenendo conto del numero dei magistrati che prestano servizio ed alla natura dei procedimenti da trattare) un congruo periodo c.d. cuscinetto da destinare al deposito dei provvedimenti ed alle ulteriori attività da compiersi prima dell’inizio del periodo feriale (periodo pre-feriale) ed un ulteriore congruo periodo c.d. cuscinetto da destinare alla preparazione delle udienze ed allo studio degli atti successivamente al periodo feriale (periodo post-feriale), dovendosi considerare manifestamente non congrui periodi eccessivamente ampi ovvero eccessivamente ridotti;
2) rientra nei poteri discrezionali del dirigente dell’ufficio individuare i suddetti periodi c.d. cuscinetto, oggettivamente, con riferimento cioè al decreto ministeriale di sospensione feriale, ovvero, soggettivamente, vale a dire con riferimento al periodo di ferie di ogni magistrato; in tale periodo è possibile non tenere udienze, ma non è vietato tenerle;
3) affinchè possa considerarsi rispettato il principio di effettività delle ferie, i periodi c.d. cuscinetto dovranno essere esclusivamente dedicati alle attività indicate al punto 1 e, qualora il dirigente dell’ufficio non abbia adottato un diverso provvedimento organizzativo (soluzione preferibile che il CSM suggerisce, ed espressamente prevede nella circolare nel senso di aggiungere il periodo cuscinetto alla tabella feriale), anche alla trattazione degli affari urgenti ed indifferibili tabellarmente assegnati al magistrato in servizio; tale provvedimento organizzativo dovrà essere sempre adottato in relazione a talune funzioni ordinariamente connesse con le urgenze (ad es. GIP, procure, tribunale del riesame, giudice tutelare ecc.) atteso che in questi casi la trattazione delle urgenze sarebbe sostanzialmente preclusiva della possibilità per il magistrato di dedicarsi alle attività indicate al punto 1), determinando così la violazione, per detti magistrati, del principio dell’effettività delle ferie;…”.
Ad esempio, quanto al Tribunale di Ancona, premesso che “la congruità del periodo c.d. cuscinetto va individuata in relazione a tutti i provvedimenti da depositare prima del periodo feriale perché urgenti o comunque in scadenza e dunque al fine di evitare un ritardo che, sia pur giustificato, rimane pur sempre un ritardo”, ha reputato non congruo il c.d. periodo cuscinetto individuato in due o tre giorni antecedenti e successivi al periodo di congedo ordinario di ciascun magistrato.
3. In definitiva, al di fuori dei casi in cui nel periodo c.d. cuscinetto (in cui formalmente i magistrati sono in servizio) l’organizzazione complessiva di un ufficio preveda che, oltre alla predisposizione dei provvedimenti ed allo studio dei fascicoli, il magistrato in servizio debba dedicarsi anche alla trattazione degli affari urgenti ed indifferibili tabellarmente assegnatigli (ma si è visto che ciò non sarà mai possibile per i magistrati addetti alle procure ed alle funzioni di GIP, di tribunale del riesame e di giudice tutelare), tendenzialmente il predetto periodo dovrà contemplare una durata di 10 giorni (prima delle ferie) e di 5 giorni (al rientro dalle ferie).
In tal senso il Tribunale di Napoli ha ritenuto congruo prevedere la sospensione delle udienze ordinarie nell’ultima settimana prima dell’inizio del periodo feriale, nonché nella prima settimana successiva al termine dello stesso periodo e, pertanto, fino al 9 settembre. Ha ritenuto conseguentemente necessario che la c.d. tabella feriale abbia un contenuto più esteso rispetto alla tradizionale semplice esigenza di organizzazione del lavoro per il periodo strettamente feriale (27 luglio – 2 settembre), disciplinando anche le attività necessariamente da espletarsi nelle due settimane “aggiuntive” così come in precedenza individuate, per lo smaltimento degli affari urgenti ed indifferibili.
Per garantire il principio di effettività delle ferie per tutti i magistrati impegnati nelle settimane a ridosso del periodo feriale in attività di udienza nel settore del Riesame, presso la sezione GIP/GUP o per la celebrazione di giudizi direttissimi, il tribunale partenopeo ha riconosciuto la facoltà di godere di equivalenti periodi di esonero dalle udienze ordinarie per il deposito dei provvedimenti conseguenti alle attività svolte, o in diretta prosecuzione del servizio prestato, con conseguente differimento delle ferie, o al termine delle ferie, eventualmente anche in prosecuzione della settimana di esonero dalle udienze ordinarie prevista alla ripresa delle attività per tutti i magistrati in servizio.
Ma allora, come si è anticipato, il periodo feriale sarà, di regola, pari a 30 giorni netti ed a 45 giorni lordi, alla stessa stregua di quanto avveniva nella sostanza in passato.
L’unico rilievo critico che potrebbe formularsi è che, mentre prima il periodo c.d. cuscinetto era garantito per legge, ora dipende da provvedimenti organizzativi a cura dei dirigenti degli uffici. Tuttavia, a prescindere dal fatto che non vuole credersi nell’esistenza di capi ‘ottusi’ e restii a percepire le esigenze di cui sono portatori i magistrati da essi diretti, è evidente che, in presenza di provvedimenti lesivi del diritto all’effettività delle ferie, ciascun collega potrebbe formulare specifiche osservazioni ed i Consigli Giudiziari, prima, ed il CSM, poi, sanzionerebbero, anche con finalità dissuasive rivolte al futuro, i comportamenti eventualmente riottosi.
Va, da ultimo, ricordato che l’incidente di costituzionalità è stato sollevato dal Tribunale di Ragusa (cfr. G.U. 7 gennaio 2015, 1A serie speciale, n.1) per insussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza occorrenti per l’adozione, nella specie, di un decreto legge; per violazione del principio di uguaglianza stante la disparità di trattamento che si sarebbe verificata fra i magistrati e gli impiegati civili dello Stato, non potendo il magistrato, tenuto comunque al rispetto di termini per il deposito dei provvedimenti, godere compiutamente delle ferie; per violazione del principio di ragionevolezza quand’anche venisse introdotta una ipotesi di sospensione del decorso dei termini per il deposito dei provvedimenti durante il periodo di congedo. Non è stata, invece, sollevata alcuna questione con riferimento al profilo della invarianza della retribuzione nonostante le giornate lavorative aumentino.
Ed allora, forse, non resta che richiamare il titolo della nota commedia teatrale scritta da William Shakespeare tra l’estate del 1598 e la primavera del 1599 ed ambientata a Messina: “Molto rumore per nulla”.
