[CLASSIFICAZIONE]
PROCEDIMENTO CIVILE – NOTIFICAZIONE DEGLI ATTI PROCESSUALI – A MEZZO POSTA
AFFIDAMENTO DELL’ATTO AD IMPRESA PRIVATA – VALIDITÀ – CONDIZIONI E LIMITI
IMPUGNAZIONI CIVILI – IN GENERALE – NOTIFICAZIONE DELL’ATTO DI IMPUGNAZIONE
[RIFERIMENTI NORMATIVI]
Codice di procedura civile, artt. 149, 156, 157, 160, 161
Legge 20/11/1982, n. 890
Decreto legislativo 31/12/1992, n. 546, art. 16, comma 2
Decreto legislativo 22/07/1999, n. 261, artt. 20, 21 e 22
Decreto legislativo 31/03/2011, n. 58
Legge 04/08/2017, n. 124, art. 1, comma 57
Direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, come modificata dalla direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008,
Sentenza Corte di Giustizia dell’Unione Europea 27 marzo 2019, n. 957, in causa n. C-545/17, Pawlak
[SENTENZA SEGNALATA]
Cass., Sez. U, n. 299, del 10/01/2020
Abstract
La sentenza affronta il problema della validità della notifica di un atto giudiziario effettuata nel 2008 da un operatore postale privato, in quanto in quel momento esisteva una discrasia tra normativa nazionale e sovranazionale, in particolare eurounitaria. Infatti, la notifica di atto giudiziario compiuta da operatore privato non era conforme al diritto interno, che prevedeva una riserva in favore del fornitore universale, ma rispondeva, per contro, allo spirito della normativa eurounitaria – peraltro non direttamente applicabile e, a quella data, non ancora recepita nel nostro sistema -, che non prevedeva riserve in favore di singoli operatori. La sentenza si pronuncia sulla sorte dell’atto alla luce della suddetta situazione normativa, ravvisando non l’inesistenza della notifica, ma la mera nullità sanabile con la costituzione della controparte.
L’effetto sanante, però, non si estende al potere dell’operatore di certificare, con effetto fidefaciente, la tempestività della notifica, non prevalendo le ragioni eurounitarie di tutela della libertà di concorrenza sulle esigenze pubblicistiche connesse al riconoscimento di ulteriori requisiti dell’operatore indispensabili per l’attribuzione della pubblica fede agli atti che documentano la sua attività
Introduzione
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione affrontano in questa sentenza l’importante tema della sorte della notificazione degli atti processuali eseguita a mezzo di posta privata quando la disciplina applicable era rappresentata, a livello nazionale, dall’art. 4 del d. lgs 261 del 1999, mentre a livello sovranazionale era entrata in vigore la direttiva dell’Unione n. 2008/6/CE, non ancora recepita nel nostro sistema (come sarebbe avvenuto successivamente con l’emanazione del d.lgs. 31 marzo 2011, n. 58).
Nella specie, si discute di un ricorso in materia tributaria, effettuato dal contribuente ricorrente non tramite Poste Italiane, ma un operatore privato. In sede di appello l’Agenzia aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, per il fatto che la notifica era stata effettuata appunto da un operatore ritenuto non abilitato; questo non solo perchè lo stesso non era legittimato dalla normativa a compierla, ma anche perchè, in ogni caso, non aveva il potere di certificare la tempestività della consegna a sé del ricorso. La CTR aveva rigettato l’eccezione. L’Agenzia ricorre allora alla Corte di Cassazione per sentir cassare sul punto la sentenza di appello.
La sezione Quinta della Corte ha rimesso gli atti alle Sezioni Unite per l’importanza della questione.
Questa è complessa anche per l’intreccio di normativa nazionale ed euro-unitaria e le Sezioni Unite compiono, in primo luogo, un notevole sforzo ricostruttivo delle norme che vengono in rilievo.
Estremamente interessante è, in particolare, l’analisi dell’incidenza del diritto sovranazionale nella materia, ed in particolare del diritto dell’Unione. Si può anticipare infatti fin d’ora che viene evidenziato in materia un contrasto tra normativa euro-unitaria e nazionale che si è protratto per alcuni anni, e la questione rileva per le circostanze del caso concreto, dove il momento del compimento della notifica oggetto del caso specifico, come evidenzia la sentenza (sia nella parte “fatti di causa” che al par. 7), è il 2008.
La normativa nazionale
Premesso che anche nel processo tributario le notifiche sono possibili tramite il servizio postale (in quanto anche nel giudizio tributario è applicabile l’art. 149 c.p.c., che consente la notificazione con il suddetto mezzo, in base alle regole dettate dalla I. 20 novembre 1982, n. 890) la sentenza evidenzia che l’art. 4 del d.lgs. n. 261 del 1999, applicabile all’epoca dei fatti di causa, riservava al fornitore del servizio universale, cioè Poste Italiane, «gli invii raccomandati attinenti alle procedure amministrative e giudiziarie».
Non vi è quindi dubbio – afferma la sentenza – che le notificazioni dirette a mezzo raccomandata postale dei ricorsi in materia tributaria rientrassero nell’ambito della riserva al fornitore del servizio universale contemplata dall’art. 4 del d.lgs. n. 261 del 1999 (e, si ritiene di poter aggiungere, implicitamente non fossero possibili per servizi di posta privata).
Essendo la normativa nazionale vigente al momento della notifica in questione (anno 2008) quella di cui al citato d. lgs n. 261 del 1999, secondo la normativa interna non si sarebbe potuto dubitare che (solo) la notifica in materia tributaria effettuata a mezzo posta dal concessionario del servizio universale (Poste Italiane) fosse perfettamente regolare.
La normativa sovranazionale
Su queste considerazioni si innesta, però, il diritto dell’Unione. Come chiarito dalla sentenza, il motivo per cui il diritto dell’Unione si è interessato a questa materia non attiene alla procedura civile, ma al settore della concorrenza.
Nello spirito dei Trattati dell’Unione e dei principi di cui essi sono portatori, infatti, la riserva da parte dello Stato di un settore di interesse pubblico, come il servizio postale, ad un unico soggetto pone interrogativi in termini di tutela del libero mercato.
Così l’Unione iniziò ad emettere atti normativi per regolare la materia nel servizio postale.
Un primo atto fu la direttiva n. 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 dicembre 1997, la quale, come ricorda la sentenza, pur avviando la graduale liberalizzazione del mercato dei servizi postali, riconosceva agli Stati membri la possibilità di riservare al fornitore o ai fornitori del servizio, “…la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna” e non escludeva il mantenimento della riserva in favore del fornitore universale del servizio per gli invii relativi alle procedure giudiziarie.
Infatti, proprio in attuazione di tale direttiva lo Stato Italiano adottò il d. lgs. n. 261 del 1999 sopra citato, che poteva così mantenere la riserva in favore del fornitore universale, anche come mezzo di finanziamento dello stesso.
Tale direttiva fu, però, modificata nel 2008, con la direttiva n. 2008/6/CE (in parte anticipata dalla direttiva n. 2002/39/CE), che conteneva un radicale mutamento in materia poiché il legislatore dell’Unione, cambiando prospettiva, ha ritenuto «opportuno porre fine al ricorso al settore riservato e ai diritti speciali come modo per garantire il finanziamento del servizio universale» (considerando 25). Sicché, con l’art. 7 della direttiva n. 97/67/CE, radicalmente novellato, il legislatore dell’Unione ha stabilito che «Gli Stati membri non concedono né mantengono in vigore diritti esclusivi o speciali per l’instaurazione e la fornitura di servizi postali…». Il principio emergente dalla direttiva è stato confermato anche dalla Corte di Giustizia nella sentenza Pawlak (caso C-545/17) del 27 marzo 2019.
Il legislatore italiano si dovette, quindi, adeguare a tale mutamento, ma ciò non avvenne immediatamente. Per quanto la direttiva fosse del 2008, infatti, solo con la legge delega 4 giugno 2010, n. 96 il legislatore nazionale stabilì che, nel contesto di piena apertura al mercato, «…a far data dal 31 dicembre 2010 non siano concessi né mantenuti in vigore diritti esclusivi o speciali per l’esercizio e la fornitura di servizi postali». Peraltro, anche a fronte della normativa delegata, il d. lgs 31 marzo 2011, n. 58, mantenne in realtà la riserva esclusiva in favore di Poste Italiane per le notifiche degli atti giudiziari a mezzo posta.
Tale riserva fu abrogata solo con l’art. 1, comma 57, della I. 4 agosto 2017, n. 124, a decorrere dal 10 settembre 2017 .
La sorte della notifica alla luce dei suddetti atti normativi
Tale quadro normativo pone, allora, una fondamentale questione: quale è la sorte della notifica in questione, avvenuta nel 2008 da parte di un operatore postale privato, in un regime in cui la direttiva 2008/6/CE, che escludeva il diritto a riserve, era già in vigore ma non era ancora stata attuata in Italia, mentre la normativa nazionale prevedeva ancora la riserva esclusiva in favore di Poste Italiane, e si poneva quindi in contrasto con la normativa dell’Unione.
Tale domanda di carattere generale può, in realtà, scindersi in domande più articolate, ognuna delle quali riguarda i temi affrontati nella sentenza. Queste domande, semplificando, possono porsi nei seguenti termini:
ammesso che la notifica non sia valida, deve considerarsi inesistente o semplicemente nulla?
se è nulla, è sanabile con la costituzione del controricorrente?
se è sanabile, può la sanatoria incidere sulla certezza della data della notifica?
La risposta a queste domande rappresenta il cuore della sentenza.
Come emerge dalla serie di questioni sopra esposta, peraltro, per avere un quadro completo di tutti gli elementi che hanno determinato la decisione va ancora affrontato un altro tema, assolutamente non irrilevante: la necessità di fidefacienza degli atti compiuti dall’operatore postale. Si tratta, come si comprende facilmente, di un requisito essenziale nella materia delle notifiche, perchè da esso dipendono le sorti di un ricorso giudiziario.
Ora, secondo la normativa italiana vigente all’epoca, l’operatore di posta privata non rivestiva, a differenza del fornitore del servizio postale universale, la qualità di pubblico ufficiale, sicché gli atti da lui redatti non godevano di alcuna presunzione di veridicità fino a querela di falso.
Questo problema ha importanza fondamentale nell’economia di una controversia.
Ad esso non si può ovviare cercando di scindere il segmento della spedizione rispetto a quello del recapito, perchè la nozione di “invio postale” è unitaria, né ipotizzando opzioni quali il fatto che l’operatore privato, ricevuto il plico, lo potrebbe consegnare a Poste Italiane o viceversa, permettendo così all’attività di acquisire un signficato “ufficiale” riconosciuto dalla legge, come alcune decisioni, citate in sentenza, hanno cercato di fare.
Venedo, quindi, alla soluzione dei problemi posti dalle domande sopra indicate, la prima questione attiene alla validità della notifica effettuata nel 2008 dall’operatore privato, e cioè se essa debba intendersi come inesistente o meno.
Esisteva, infatti, un rilevante filone giurisprudenziale che in tal caso ravvisava l’inesistenza della notifica.
Al riguardo, è interessante la conclusione della sentenza secondo cui “al momento dell’esecuzione della notificazione della quale si discute, la vigente direttiva n. 2008/6/CE imponeva già al legislatore italiano l’abolizione di qualsiasi riconoscimento, salvo il ricorrere di determinate, restrittive e rigorose condizioni, di diritti speciali o esclusivi a taluni operatori del servizio postale” che però non sono stati ravvisati nella specie.
Sulla base, quindi, essenzialmente della normativa sovranazionale che, sebbene non direttamente applicabile e sebbene non recepita in quel momento nell’ordinamento italiano, era però portatrice di un obbligo che “era già incluso nel sistema nazionale”, la notifica in questione, sebbene non conforme al diritto nazionale, non può però ritenersi radicalmente inesistente (sul concetto di inesistenza si vedano, tra le altre, Cass., sez. un., 20 luglio 2016, nn. 14916 e 14917), cioè compiuta da soggetto radicalmente non titolato a compierla. La normativa sovranazionale, infatti, conteneva già in sé il principio dell’apertura del servizio a soggetti diversi dal fornitore universale.
Piuttosto, la non conformità alla legislazione nazionale vigente in quel momento la rende affetta da mera nullità.
In quanto nulla, poi, la notificazione è sanabile e nel caso in esame è stata sanata per effetto della costituzione dell’Agenzia sin dal primo grado.
Resta, però, il problema della fidefacienza dell’atto, su cui la sanatoria non ha effetto, perchè la sanatoria della nullità dovuta a motivi soggettivi non incide sulla tempestività o meno del ricorso.
In altri termini, il soggetto che la ha compiuta non aveva però il potere di certificare la tempestività della consegna del ricorso per la notifica; questo è un aspetto sul quale il ricorso alla normativa sovranazionale non soccorre.
Per questo, pur essendo stata sanata la nullità, la decisione cassa senza rinvio la sentenza impugnata, in accoglimento del ricorso dell’Agenzia delle Entrate, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente per mancanza di data certa sulla data di proposizione dello stesso.
Conclusione
A conclusione dell’analisi di tutte le questioni sintetizzate sopra, le Sezioni Unite hanno, quindi, pronunciato i seguenti principi di diritto:
“In tema di notificazione di atti processuali, posto che nel quadro giuridico nove/lato dalla direttiva n. 2008/6/CE del Parlamento e del Consiglio del 20 febbraio 2008 è prevista la possibilità per tutti gli operatori postali di notificare atti giudiziari, a meno che lo Stato non evidenzi e dimostri la giustificazione oggettiva ostativa, è nulla e non inesistente la notificazione di atto giudiziario eseguita dall’operatore di posta privata senza relativo titolo abilitativo nel periodo intercorrente fra l’entrata in vigore della suddetta direttiva e il regime introdotto dalla legge n. 124 del 2017”.
“La sanatoria della nullità della notificazione di atto giudiziario, eseguita dall’operatore di poste private per raggiungimento dello scopo dovuto alla costituzione della controparte, non rileva ai fini della tempestività del ricorso, a fronte della mancanza di certezza legale della data di consegna del ricorso medesimo all’operatore, dovuta all’assenza di poteri certificativi dell’operatore, perché sprovvisto di titolo abilitativo”.
