Tutela irrinunciabile dei diritti fondamentali.
Il tema del sovraffollamento carcerario rappresenta una realtà italiana inconciliabile con la tutela dei diritti fondamentali della persona. La pressione degli organismi internazionali e il recente messaggio del Presidente della Repubblica al Parlamento hanno ulteriormente messo in luce una problematica che non ci si può illudere di affrontare con approcci emergenziali e transitori.La conseguente riflessione di superficie induce una parte dell’opinione pubblica e degli addetti ai lavori ad attribuire responsabilità rilevanti a una sorta di “abuso” dell’istituto processuale penale delle misure cautelari personali e segnatamente alla custodia cautelare in carcere o comunque, ad un uso disfunzionale dell’istituto custodiale. Una breve riflessione intende, nelle poche note che seguono, offrire una lettura più ampia, poiché molto più complesse sono le questioni irrisolte.E, come sempre accade, un esame approfondito delle vicende spesso disvela realtà che, nella società della comunicazione “breaking news” in cui viviamo, restano nell’ombra, poiché più impegnative o semplicemente scomode.I dati del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria e, specificamente, dell’Ufficio per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo, rivelano che in quasi tutti gli istituti di pena presenti in Italia si registra un numero di detenuti superiore alla capienza prevista.In particolare, una gran parte di essi sono in attesa di una condanna definitiva.I dati sono allarmanti e rappresentano una verità nazionale di cui non andare fieri. E’ ben noto come l’Italia sia sotto stretta osservazione in ambito europeo. La sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo nel caso Torreggiani c/ Italia2 e la sentenza della Corte Costituzionale 9 ottobre 2013 n. 279 rappresentano due pilastri emblematici. La decisione dei giudici di Strasburgo ha certificato il fallimento dell’Italia nelle politiche “penitenziarie” e di conseguenza ha esplicitamente osservato, con un passo duro e senza appelli, che “quando lo Stato non è in grado di garantire a ciascun detenuto condizioni detentive conformi all’art. 3 della Convenzione, la Corte lo esorta ad agire in modo da ridurre il numero di persone incarcerate, in particolare attraverso una maggiore applicazione di misure punitive non privative della libertà ( … ) e una riduzione al minimo del ricorso alla custodia cautelare in carcere ( … )”. Di conseguenza, la raccomandazione espressa dalla Corte al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa è di “ricorrere il più possibile alle misure alternative alla detenzione e a riorientare la (…) politica penale verso il minimo ricorso alla carcerazione. In questo contesto, afferma la Corte, i soli riferimenti a interventi legislativi in materia di procedimento di sorveglianza sono del tutto ininfluenti rispetto all’intento di un rapido intervento deflattivo e dunque risolutivo del sovraffollamento carcerario.La Corte Costituzionale, dal suo canto, ha evidenziato che “il legislatore per porre termine a residue ambiguità dell’ordinamento penitenziario, dovrebbe completare il sistema apprestando idonei strumenti esecutivi in modo da rendere certa l’ottemperanza dell’amministrazione alle decisioni della magistratura di sorveglianza” ed ha insistito sulla necessità di adottare soluzioni che consentano di restituire senso di umanità al trattamento carcerario, tra cui, in particolar modo, l’incremento del ricorso alle misure alternative alla detenzione di cui agli artt. 47 e ss. della legge n. 354 del 1975. In questo senso, il legislatore ha parzialmente dato seguito ai moniti con la recente approvazione della legge 21 febbraio 2014, n. 10 di conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 23 dicembre 2013, n. 146, recante misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria.Tornando al tema indicato dal titolo e al dubbio posto dall’interrogativo, basterebbe un esame approfondito delle pronunce dei Supremi Consessi per capire che non è l’istituto della custodia cautelare in carcere il cuore centrale del problema del sovraffollamento carcerario. L’analisi superficiale dei dati, di contro, potrebbe indurre a rinvenire uno stretto legame tra il problema del congestionamento degli istituti di detenzione e l’uso distorto della custodia cautelare in carcere come forma di anticipazione della pena, in violazione del principio della presunzione di innocenza dell’imputato fino alla condanna definitiva, sancita dall’art. 27 comma 2 Cost., e dell’art. 13 Cost., che riconosce alla privazione anticipata della libertà personale il ruolo di extrema ratio.I principi costituzionali di legalità, di presunzione di non colpevolezza e di tutela della libertà personale sono in gioco. La custodia cautelare in carcere è un’eccezione, come ricordato anche dalla Corte Costituzionale e dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo.La custodia cautelare in carcere, come misura personale coercitiva più afflittiva è tesa ad assicurare la prova nel processo penale, a garantire il corretto svolgimento del processo, a preservare la collettività da nuovi reati.In questo spirito, l’articolo 274 c.p.p. si aggancia a criteri di tassatività nell’individuazione delle esigenze che giustificano l’applicazione della misura afflittiva intramuraria.La garanzia del rispetto di tali condizioni, in prospettiva costituzionale, è affidata dall’articolo 292 c.p.p. alla motivazione del giudice procedente, il quale deve illustrare il proprio percorso argomentativo a pena di nullità della stessa ordinanza.A questo proposito, si registrano molteplici interventi dottrinali critici nei riguardi dei filoni giurisprudenziali più “permissivi” in tema di motivazione delle ordinanze applicative della custodia cautelare in carcere, che denunciano l’illegittimità di motivazioni che tendono a ridursi all’enunciazione di mere “clausole di stile”, ovvero che si riferiscano al contegno processuale tenuto dall’interessato, all’esistenza di altri procedimenti penali in corso o di condotte dell’indagato, svincolate da profili di attualità.La critica di fondo a tali impostazioni, asseritamente più “elastiche”, condurrebbe ad una sovrapposizione di piani tra il diritto penale sostanziale e le regole processuali; più esattamente fra esigenze di prevenzione e istanze di garanzia. Una sorta di aggiramento del criterio di tassatività delle esigenze cautelari e di duplicazione di giudizio, replicando all’interno dell’art. 274 c.p.p. i giudizi e i presupposti dell’art. 133 c.p.. In tal modo nel giudizio cautelare si applicherebbero i criteri di cui all’art. 133 c.p. che, invece, guidano il potere discrezionale del giudice di merito in sede di commisurazione della pena al momento della pronuncia della sentenza di condanna.E’ realistico affermare che, qualora il percorso motivazionale non sia rigoroso, il timore secondo cui, in sede cautelare-preventiva, si realizzino talvolta accertamenti che dovrebbero radicarsi quantomeno all’esito del processo di primo grado, troverebbe fondamento.E i timori s’innestano, ad esempio, nelle prassi a proposito della sussistenza dell’esigenza cautelare del pericolo di fuga, ove si faccia uso a criteri presuntivi in materia. Allo stesso modo può dirsi per la previsione contenuta nell’art. 275 comma 2-bis c.p.p., in forza della quale la custodia cautelare sarebbe ingiustificata tutte le volte in cui appare prevedibile che il procedimento possa concludersi con la sospensione della pena.
Ancora di più si può argomentare per quanto concerne il pericolo di reiterazione dei reati di cui all’art. 274 lett. c) c.p.p., laddove un rilievo eccessivo o anticipatorio dell’eventuale giudizio di colpevolezza può essere riservato alla recidiva o all’esame dei parametri di cui all’art. 133 c.p..Tornando, dunque, alla motivazione del giudice quale momento di garanzia per eccellenza, si deve osservare che, rispetto ad eventuali cedimenti, deve essere ricordata la giurisprudenza della giurisprudenza di legittimità che censura le motivazioni “apparenti” dei provvedimenti cautelari. In questo senso, ad esempio, la Corte di Cassazione ha affermato la nullità per mancanza assoluta di motivazione dell’ordinanza applicativa di misura cautelare che si limiti all’enunciazione di mere formule di stile, senza alcun riferimento, sotto il profilo della sussistenza di gravi indizi di colpevolezza, alle deduzioni difensive, né all’attualità e alla concretezza delle esigenze cautelari.“L’obbligo di motivare l’ordinanza coercitiva e quella che la conferma in sede di riesame non è assolto dalla riedizione del compendio investigativo, facendo leva su una “auto evidenza” del compendio medesimo”. Tuttavia, prosegue la Corte, è pienamente ammissibile la motivazione per relationem, purchè vi sia esplicitata una valutazione critica e argomentata degli indizi. In sostanza, dice la Corte, non bisogna compiere astrazioni teoriche che non tengano conto di come opera un giudice, di quale sia lo studio che gli è richiesto una volta ricevuta una richiesta applicativa di misure cautelari personali. Il giudice non deve essere uno scrittore creativo che deve temere di richiamarsi ad argomentati già spesi chi lo ha preceduto nella formazione degli atti del fascicolo processuale (ad es. il pubblico ministero, o il giudice per le indagini preliminari qualora si verta in sede di riesame) per non peccare di difetto di originalità, ma piuttosto, deve mostrare di aver maturato con spirito critico e completezza di argomenti una propria ragionevole convinzione sulla base degli atti. Completa la garanzia del filtro motivazionale l’obbligo per il giudice di assicurare la piena valutazione dei rilievi mossi dalla parte e di esplicitare le ragioni per cui si è ritenuto di disattenderli.
Una breve lettura dei dati.
Spinto dal tentativo di superare l’impasse creatasi sul tema del sovraffollamento, il legislatore ha inteso muoversi lungo la direttrice della riforma delle norme in materia di misure cautelari personali. Invero, ad analizzare approfonditamente i dati in tema di sovraffollamento sorge il dubbio che ci si muova attorno ad un equivoco di fondo.Sono circa 10 milioni i detenuti nel mondo, in gran parte già condannati. Il tasso di detenzione per 100.000 abitanti è pari a 112,6 in Italia, a 127,7 in Europa, a 156 nel mondo. Il tasso medio mondiale di detenzione per 100.000 abitanti è di 156, ma più della metà dei Paesi (54%) hanno tassi di detenzione per 100.000 abitanti inferiori a 150. I tassi di detenzione variano considerevolmente fra differenti regioni del mondo come fra regioni dello stesso continente.Il tasso medio europeo di detenzione per 100.000 abitanti è di 127,7, mentre l’Italia si attesta a un più contenuto 112,6.Il risultato è strabiliante per certi versi.
Il nostro Paese, a fronte di un tasso di detenuti basso, ha tuttavia un tasso elevato di sovraffollamento: si colloca, infatti, al secondo posto, a causa sia dei detenuti in attesa di giudizio, che rappresentano il 43,1% nel 2010 contro una media europea del 27,1%, sia al minor utilizzo delle misure alternative al carcere (30,5 soggetti in misura alternativa per 100.000 abitanti contro i 199,2 per 100.000 abitanti della media europea). Il tasso dei detenuti in attesa di giudizio è particolarmente elevato anche per altri Paesi, quali ad esempio, Andorra 55,6%, Olanda 48,6%, Turchia 46,6%, Cipro 44,6%, Svizzera 41%, Lussemburgo 39,7%, Albania 39,6%, Irlanda del Nord 38,3%.I dati esprimono, dunque, una realtà parzialmente diversa da quella che sembra raggiungere la pubblica opinione. Ciò non ci conforta per la violazione dei diritti fondamentali dei detenuti, ma forse le soluzioni sono diverse da quelle prospettate.Il Rapporto attesta una scarsa incidenza deflattiva del tanto invocato indulto (che, però, comporta un prezzo altissimo in termini di depotenziamento del ruolo e dell’efficienza delle amministrazioni dell’interno e della giustizia).Nelle carceri italiane la componente straniera è fortemente aumentata nel tempo. L’aumento è stato ingente e si è manifestato soprattutto durante e dopo gli anni ’90, allorchè gli stranieri nelle carceri si sono triplicati a fronte di aumenti più contenuti per i detenuti italiani. Inoltre, gli stranieri usufruiscono in misura minore degli arresti domiciliari, così come delle misure alternative al carcere rispetto agli italiani.I reati per cui si è detenuti sono esclusivamente reati gravi. Si rinviene la violazione della normativa sugli stupefacenti (41%), la rapina (25,8%), il furto (19,6%), la ricettazione (17,2%), le lesioni personali (15,6%), la violazione della legge sul possesso delle armi (15,1%), gli omicidi volontari (13,8%). Comunque reati gravi.Sia per chi è in attesa di una sentenza definitiva, sia per i condannati il reato più frequente è la produzione e cessione di stupefacenti, seguito dalla rapina; gli altri reati, invece, variano di qualche posizione, ma la loro frequenza è pressoché simile. Per chi è in custodia cautelare, rispetto a chi è condannato, si collocano più in alto nella graduatoria i reati di estorsione, associazione di stampo mafioso e associazione per delinquere. Non vi sono reati bagatellari e i reati contro i c.d. “colletti bianchi” (reati contro la P.A., contro l’economia, reati tributari) fanno registrare percentuali estremamente ridotte (tra lo 0,4 e lo 0,7 %).Un’altissima percentuale di stranieri si trova in carcere per i reati legati alla produzione e cessione di stupefacenti (49,7%), per rapina e furto (entrambi 17,8%), per lesioni (17%), per violenza o resistenza a pubblico ufficiale (12,9%), per violazioni delle leggi sull’immigrazione (9,6%), per ricettazione (9,3%), violenza privata o minaccia (8,4%), omicidio (8,3%), falsità in atti e persone (6,7%), violenza sessuale (5,9%).Tra il 2010 e il 2011 gli stranieri che sono in carcere per il reato di immigrazione clandestina sono fortemente diminuiti, passando da 4.103 a 2.329, anche a seguito delle pronunce giurisprudenziali e delle conseguenti modifiche legislative che hanno coinvolto l’articolo 14 legge 286/98, introdotto dalla legge Bossi-Fini, in merito al reato di inottemperanza all’ordine del questore di allontanarsi dal territorio dello Stato. Ciò è prova del ruolo del legislatore che, proprio in tema di immigrazione (con la legge Bossi/Fini) e in tema di stupefacenti (con la legge Fini/Giovanardi) ha attuato negli ultimi anni scelte punitive di politica criminale, con immediate ripercussioni sulla popolazione carceraria.Nel rapporto ISTAT si evidenzia, altresì, che relativamente alle misure alternative al carcere, l’Italia resta al di sotto della media europea. L’obiettivo comune dei provvedimenti adottati negli anni pregressi consiste nel limitare la presenza in carcere ai soggetti effettivamente pericolosi per la società, in quanto autori di crimini efferati e/o con tendenza alla reiterazione del reato, riducendo l’accesso indiscriminato alle strutture penitenziarie e ampliando le possibilità di beneficiare di misure alternative alla detenzione, purché non sussistano condizioni di rischio.Negli altri paesi europei, invece, il numero di beneficiari di misure alternative è doppio rispetto ai condannati presenti negli Istituti Penitenziari.L’Italia, quindi, pur avendo un tasso di detenzione più basso di altri paesi europei, ricorre meno alle misure alternative al carcere, anche perché spesso gli interventi legislativi sono contraddittori.Questi dati oggettivi consentono di affermare senza timore di smentita che il problema del sovraffollamento carcerario, almeno nelle dimensioni allarmanti che conosciamo, è frutto di molte cause, a volte disparate, comunque concorrenti tra loro, ma molto distanti dall’asserito abuso sistematico dell’istituto della custodia cautelare in carcere da parte dei giudici italiani.La politica di edilizia penitenziaria si è rivelata drammaticamente fallimentare o sarebbe meglio dire che tale politica non vi è stata affatto negli ultimi decenni. Il raffronto con le capacità di contenimento delle strutture penitenziarie di altri Stati europei e/o occidentali è, in taluni casi improponibile (soprattutto considerando che molti Stati non hanno necessità di confrontarsi con diverse mafie autoctone, radicate nei propri territori).Le misure alternative al carcere, dopo un primo incoraggiante inizio degli anni ’70, sono state sistematicamente boicottate da politiche criminali improntate all’emergenza ed al contrasto a forme di criminalità socialmente allarmanti, secondo interventi peraltro contraddittori ed a macchia di leopardo.L’assenza di una politica seria di depenalizzazione, la creazione di fattispecie incriminatrici anche gravi (immigrazione e stupefacenti sono settori emblematici) hanno inciso in modo significativo, con particolare riguardo a soggetti socialmente più vulnerabili (stranieri e tossicodipendenti).La drammatica situazione in cui versa il processo penale e rispetto a cui il legislatore ha agito sistematicamente con interventi peggiorativi e la conseguente dilatazione dei tempi del processo, soffocato da adempimenti inutili e per nulla garantisti, ha inciso anche sul prolungamento delle condizioni delle esigenze cautelari (in particolar modo per quanto previsto dall’art. 274 lettera a) c.p.p.) ed allo stesso modo ha determinato l’innalzamento verso l’alto del dato dei detenuti in attesa di giudizio.
Il progetto di legge DDL 1232 in esame al Senato.
Il dibattito sulle modifiche da apportare al codice di procedura penale e segnatamente alle misure cautelari personali trova riscontro parlamentare, allo stato, nel disegno di legge S 1232, in discussione al Senato, dopo essere stato approvato alla Camera.Le modifiche più significative in esso contenute si prefiggono di ridurre il tasso di discrezionalità nella valutazione delle esigenze cautelari, a sottolineare ulteriormente il senso della custodia cautelare in carcere come extrema ratio, a facilitare e snellire le procedure di impugnazione.Le esigenze di cui all’articolo 274 comma 1, lett. B e C, c.p.p. devono essere non soltanto concrete, ma anche attuali e, inoltre, non possono essere desunte esclusivamente dalla gravità del reato per cui si procede.Al primo periodo del comma 3 dell’art. 275 c.p.p. si aggiunge la sottolineatura secondo cui la custodia cautelare in carcere può essere disposta soltanto quando le altre misure coercitive o interdittive, anche se applicate cumulativamente, risultino inadeguate. A risolvere la problematica delle presunzioni dell’adeguatezza della custodia cautelare in carcere per i reati gravi, al secondo periodo del comma 3 dell’art. 275 c.p.p. stabilisce che quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai delitti di cui agli articoli 270, 270-bis e 416-bis del codice penale è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussi-stono esigenze cautelari. Salvo quanto previsto dal secondo periodo del presente comma, quando sussistono gravi indizi di colpevolezza in ordine ai delitti di cui all’articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del presente codice nonché in ordine ai delitti di cui agli articoli 575, 600-bis, primo comma, 600-ter, escluso il quarto comma, 600-quinquies e, quando non ricorrano le circostanze atte-nuanti contemplate, 609-bis, 609-quater e 609-octies del codice penale, è applicata la custodia cautelare in carcere, salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistono esigenze cautelari o che, in relazione al caso concreto, le esigenze cautelari possono essere soddisfatte conaltre misure. Si stabilisce, inoltre, nell’aggiunto comma 3bis dell’art. 275 c.p.p. che il giudice debba motivare sul perché le procedure di controllo degli arresti domiciliari di cui all’art. 275 comma 1bis c.p.p. non siano adeguate a preservare le esigenze di cautela.Trattasi, invero, di modifiche in linea con quanto richiesto dalla giurisprudenza di legittimità e dunque, già ampiamente osservate dai giudici di merito.Appare molto utile, invece, l’indicazione – che potrebbe essere ulteriormente sviluppata ed allargata – dell’estensione temporale da due a dodici mesi per quanto concerne l’efficacia delle misure interdittive. Una delle ragioni dell’utilizzo della misura custodiale è data dall’inefficacia delle sanzioni interdittive e/o sospensive.Al primo periodo del comma 6 dell’articolo 309 c.p.p. si prevede che l’imputato può chiedere di comparire personalmente. Al comma 9 dell’articolo 309 c.p.p. è aggiunto, il seguente periodo: il tribunale annulla il provvedimento impugnato se la motivazione manca o non contiene l’autonoma valutazione, a norma dell’articolo 292, delle esigenze cautelari, degli indizi e degli elementi forniti dalla difesa.Con la previsione di possibilità dilatorie, all’articolo 309 c.p.p., dopo il comma 9, è inserito il comma 9bis, in cui si dice che su richiesta formulata personalmente dall’imputato entro due giorni dalla notificazione dell’avviso, il tribunale differisce la data dell’udienza da un minimo di cinque ad un massimo di dieci giorni se vi siano giustificati motivi. In tal caso il termine per la decisione e quello per il deposito dell’ordinanza sono prorogati nella stessa misura.Infine, al comma 10 dell’articolo 309 c.p.p., dopo le parole: entro il termine prescritto sono inserite le seguenti: ovvero se l’ordinanza del tribunale non è depositata in cancelleria entro trenta giorni dalla decisione, introducendo così un termine perentorio a pena di inefficacia della misura.Tali modifiche, dunque, sono in parte condivisibili e spesso repliche di pronunce giurisprudenziali. Tuttavia, esse, non avranno alcuna incidenza sul tema del sovraffollamento carcerario, demagogicamente tirato in ballo, talora al fine di sviare il pubblico dibattito dalle reali cause.La norma di chiusura del ddl S1232, peraltro, rappresenta un’indebita ingerenza dell’esecutivo nell’orbita dell’indipendenza della magistratura e dell’autonomia del potere giudiziario. Infatti, laddove si prevederebbe che il Governo, entro il 31 gennaio di ogni anno, presenta alle Camere una relazione contenente dati, rilevazioni e statistiche relativi all’applicazione, nell’anno precedente, delle misure cautelari personali, distinte per tipologie, con l’indicazione dell’esito dei relativi procedimenti, ove conclusi si introduce un meccanismo di ostile controllo, indiretto e surrettizio, sull’attività giurisdizionale, che non si presta ad un elenco asettico di numeri, ma semmai va analizzata con lo studio scientifico coerente sui reali motivi di mal funzionamento e soprattutto non può essere oggetto di rapporti e/o valutazioni asettici, demandati al potere esecutivo(ad esempio, in un caso specifico l’adozione di misure cautelari era pienamente rispondente alle norme, ma il reato si è estinto per intervenuta prescrizione a seguito dei tre gradi di giudizio, in virtù del fatto che l’Italia è l’unico Paese ad avere una disciplina del genere, di fatto tesa ad ostacolare l’amministrazione della giustizia).Il dibattito parlamentare è allo stato incentrato anche su emendamenti, taluni dei quali davvero singolari, evidentemente presentati da chi è del tutto all’oscuro del funzionamento dei tribunali italiani, come nel caso della riproposizione del tribunale “collegiale” per l’adozione delle misure cautelari, novità che se approvata determinerebbe l’immediata paralisi (causa incompatibilità) di buona parte dei processi penali.In conclusione, la materia delle misure cautelari personali non è affatto intoccabile ed anzi può e deve essere migliorata. Ma l’ottica dell’intervento riformatore non deve essere orientata agli spot; non si deve ritenere che la riduzione della popolazione carceraria passi in prima istanza dalla riduzione di un malinteso ed insussistente “abuso” generalizzato della custodia cautelare in carcere.Si deve, invece, calibrare la extrema ratio attraverso condizioni che incentivino l’utilizzo di misure interdittive e/o sospensive, particolarmente utili in una lunga serie di fattispecie criminose.Ma soprattutto ci si deve convincere che le misure cautelari personali e più in generale la pena, sono elementi di un mosaico di logica e ragionevolezza quale dovrebbe essere il processo penale. Ed allora gli interventi non possono essere privi di organicità. L’unica visione funzionale possibile del sistema penale si basa sull’esigenza della circolarità degli interventi e delle risposte in chiave costituzionale ed europea. Per tale ragione, una seria riforma delle misure cautelari (personali ed anche reali) non potrebbe prescindere da altre riforme di sistema tese, da un lato ad intervenire sulla platea delle condotte meritevoli di risposta penale e dall’altro a snellire il processo penale attraverso proposte di efficienza e modernizzazione che coniughino ragionevolezza dei tempi e garanzie sostanziali, per l’imputato e, ove esistente, per la vittima del reato.Solo percorrendo questa strada sarà possibile, attraverso la valorizzazione dei principi costituzionali, recuperare la “grande bellezza” del diritto penale, che attraverso il processo vive e si manifesta.
David Mancini
