Attacco al baluardo della Rule of law – Cronache dall’Europa (L’indipendenza della giustizia)

Articolo di Cristina Marzagalli

L’indipendenza della giustizia è una pietra miliare dello stato di diritto in Europa perché è funzionale alla difesa dei diritti e delle libertà dei cittadini. Negli ultimi anni stiamo assistendo a fenomeni che mettono in dubbio il principio dello Stato di Diritto (Rule of law), precondizione per la democrazia e per la separazione dei poteri. Il pericolo è stato percepito dall’Associazione Europea dei Magistrati, alla quale l’ANM aderisce in qualità di membro fondatore. La magistratura associata internazionale mette in campo gli strumenti di cui dispone per tutelare il valore dell’indipendenza della magistratura nei Paesi dove essa è rischio.

  1. Premessa

Sono tempi  incerti in cui viene messo in dubbio il principio dello Stato di Diritto (Rule of law), precondizione per la democrazia e per la separazione dei poteri.

Il pericolo è stato percepito dall’Associazione Europea dei Magistrati (AEM secondo l’acronimo francese o EAJ secondo l’acronimo inglese), alla quale l’ANM aderisce in qualità di membro fondatore, nell’esercizio della funzione che la caratterizza: la salvaguardia dell’indipendenza dell’ordine giudiziario quale condizione essenziale della funzione giurisdizionale e garanzia dei diritti umani e delle libertà (per un approfondimento sull’Associazione Europea dei Magistrati e sull’Unione Internazionale dei Magistrati si consulti C. Marzagalli, L’associazionismo giudiziario transnazionale, La Magistratura, luglio-dicembre 2014).

La riunione dell’Associazione Europea dei Magistrati, che si è svolta a Berlino (Germania) nei giorni 24 e 25 maggio 2018, è stata preceduta da una conferenza organizzata dalla stessa AEM  dal titolo L’indipendenza della giustizia – una pietra miliare dello stato di diritto in Europa.  La conferenza ha posto l’attenzione sul tema dell’indipendenza della magistratura in connessione con la rule of law in Europa. Prendendo spunto dalla storia recente del nostro continente evocata dal simbolismo della città di Berlino, ove ebbe luogo l’ultima grande offensiva del teatro europeo della seconda guerra mondiale, sono stati  sottolineati i rischi attuali nei Paesi Membri dell’Europa.  Importanti esponenti delle Istituzioni Europee hanno preso parte all’evento; tutti hanno unanimemente evidenziato come l’indipendenza della magistratura sia funzionale alla difesa dei diritti dei cittadini. Frans Timmermans, primo vice-presidente della Commissione Europea, ha asserito che l’Europa si basa sullo Stato di Diritto e che detto concetto va annoverato tra i valori fondamentali europei; esso comporta il mutuo riconoscimento delle decisioni dei Paesi membri, senza alcuna formalità, perché i Giudici Nazionali sono Giudici Europei.

La conferenza aveva l’obiettivo di portare all’attenzione dell’opinione pubblica, attraverso la forte copertura mediatica derivante dal richiamo della presenza di politici illustri, le situazioni critiche che si sono di recente sviluppate in alcuni Paesi Membri, come la Polonia. Proprio il recente insorgere di situazioni critiche ha determinato l’AEM ad organizzare questa conferenza, alla quale  hanno partecipato ben 40 delle 44 associazioni di magistrati aderenti all’AEM.

La poderosa presenza della stampa ha effettivamente assicurato ampia diffusione al tema dell’indipendenza della magistratura.

  • L’attacco alla rule of law

Tutto è iniziato in Turchia.  A partire dal 2010, l’Associazione Europea dei Magistrati è  intervenuta in maniera ricorrente a tutela della magistratura turca, adottando risoluzioni oppure altre forme di sostegno, in seguito alle plurime aggressioni dell’indipendenza dell’ordine giudiziario da parte del Governo nazionale.

La situazione è precipitata in occasione del meeting dell’Associazione Europea dei Magistrati organizzato a Gerusalemme nel maggio 2016 dalla Israeli Association of Judges. Il giorno precedente l’inizio dei lavori il collega Murat Durmaz,  delegato dell’Associazione Turca Yarsav, ha comunicato la sua impossibilità a partecipare all’incontro a causa del  divieto dell’High Council, sopraggiunto all’ultimo momento. Sebbene il  collega fosse stato precedentemente autorizzato a prender parte alla riunione dell’AEM, l’High Council ha comunicato all’ultimo minuto la propria decisione a Murat, così impedendogli di partire. Benché rientri nelle prerogative del Consiglio Superiore autorizzare o meno i giudici a recarsi all’estero, tuttavia le modalità di esercizio di tale potere hanno disvelato chiaramente la pretestuosità della decisione – comunicata all’interessato solo poche ore prima della partenza- e l’oltraggiosità nei confronti dell’ Associazione Europea dei Magistrati poiché ha impedito la partecipazione al consesso associativo di uno dei delegati. L’assemblea dell’AEM ha stigmatizzato la gravità del caso poiché proprio il Consiglio Superiore della Magistratura in Turchia, deputato alla tutela dell’indipendenza dei giudici, è intervenuto negativamente su uno dei rappresentanti dell’associazionismo giudiziario E’ stato subito chiaro trattarsi  dell’ennesimo atto di boicottaggio in danno dei colleghi turchi indipendenti al fine di favorire il Presidente Erdogan, che di fatto controlla il Consiglio Superiore del suo Paese.

La situazione della magistratura in Turchia è andata via via peggiorando. Nell’estate del 2016 si verifica un tentativo di colpo di Stato, che viene però sventato. Erdogan, col pretesto di difendere la Nazione dai gulenisti, trasforma la Turchia in uno Stato totalitario. Egli si sbarazza dei funzionari pubblici, dei giornalisti, degli avvocati, dei magistrati indipendenti e di tutti coloro che non gli sono fedeli. Migliaia di persone vengono licenziate, poste sotto procedimento disciplinare, incriminate e messe in carcere con addebiti pretestuosi.  

La preoccupazione per il principio di indipendenza dell’ordine giudiziario va oltre  la Tirchia. La situazione di altre magistrature si è rivelata critica sotto il profilo dell’indipendenza dal potere esecutivo.  In Polonia il PIS, che è il partito maggioritario di governo, ha modificato le regole per la composizione della Suprema Corte con l’intento di controllare la nomina dei membri.

In Romania sono state modificate le regole per la scelta dei capi degli Uffici di Procura, in maniera tale da assicurare la nomina di Procuratori compiacenti col governo .

L’attacco all’indipendenza della magistratura e alle regole che governano il potere giudiziario, insorto in un Paese candidato all’ingresso nell’Unione Europea, la Turchia, si è esteso in maniera preoccupante a Paesi  membri dell’Unione Europea.

  • La Turchia

Pochi giorni dopo il colpo di Stato, l’Associazione Yarsav viene disciolta con decreto emergenziale del Governo. Quando apprende la notizia, Murat Arslan, presidente dell’Associazione di Giudici e Pubblici Ministeri YARSAV affiliata all’AEM, si trova a Londra con la famiglia. Noncurante dei consigli degli amici, Murat rientra in Turchia, consapevole della sorte che lo attende. Il 19 ottobre 2016 Murat viene arrestato con l’accusa di essere membro dell’associazione armata terroristica FETO. Si trova in prigione a Sincan Ankara, in una cella con altri 16 detenuti: 8 letti, una sola doccia, un tappeto per pregare, un’ora e mezza alla settimana per i colloqui con la famiglia. La moglie e i due figli di Murat sopravvivono grazie all’ aiuto della famiglia; tutti i beni di Murat sono stati sottratti alla sua disponibilità.

Il 9 ottobre 2017 il Consiglio d’Europa ha assegnato a Murat Arslan il  premio Vaclav Havel per i diritti umani, su unanime proposta delle 4 associazioni europee di magistrati. Non potendo ritirare il premio personalmente, Murat ha inviato un messaggio dal carcere: “Non dobbiamo cadere nella disperazione. L’esistenza in vita dei nostri figli non ci consente di perdere la speranza”.     

Il 18 gennaio 2019 una Corte speciale, composta da giudici fedeli a Erdogan, ha condannato Murat Arslan a 10 anni di prigione. Il processo è stato celebrato in violazione di numerose norme del codice di procedura penale della Turchia ed ignorando i principi fondamentali del fair trial, come hanno testimoniato gli osservatori europei che hanno presenziato alle udienze. La prova decisiva per la condanna di Murat consiste nella circostanza di avere scaricato sul proprio cellulare l’applicazione ByLock, vale a dire la medesima applicazione utilizzata dai Gulenisti per il colpo di Stato; ciò significa, nella logica della Corte, che ogni downloader di ByLock è un gulenista. “La sentenza è uno dei più gravi attacchi e sembra inviare un messaggio a tutti i giudici che agiscono con indipendenza rispetto al potere esecutivo”. Questo il commento di Diego Garcia-Sayàn, rappresentante speciale dell’Onu per l’indipendenza dei giudici e degli avvocati (D. Garcia-Sayàn, Shame on you, El Pais, 24.1.2019).  

 Alla riunione dell’AEM tenutasi a Marrakesh nell’ottobre 2018, il Presidente José Igreja Matos ha sottolineato il permanere dell’impegno dell’AEM in favore della magistratura turca. Dopo l’attribuzione del prestigioso premio Vaclav Havel a Murat Arslan, la presa di coscienza della situazione della magistratura turca è aumentata e le attività poste in essere dall’AEM sono risultate nettamente più visibili, anche alle Autorità turche.

Un grande risultato è stato quello di siglare un protocollo, d’intesa con l’OCSE, con l’Associazione Norvegese e con l’Associazione Svizzera, che assicuri la presenza di osservatori internazionali, tra i quali l’AEM, ai processi giudiziari nazionali in corso nei confronti dei colleghi turchi. Ad identica soluzione si è pervenuti per i processi pendenti innanzi alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, per prestare assistenza ai colleghi turchi in essi coinvolti. In particolare, AEM è stata considerata dalla Corte come amicus curiae di Yarsav ed è perciò ammessa, in tale veste, alla partecipazione ai procedimenti presso la CEDU.

Un ulteriore, concreto risultato è stato raggiunto grazie al Fondo di Solidarietà alle famiglie dei magistrati turchi in difficoltà, creato di recente dall’AEM. Il Presidente del Comitato di gestione del Fondo, il collega svizzero Thomas Stadelmann, ha presentato un dettagliato resoconto sull’ammontare delle sostanze confluite nel Fondo e sul sistema di individuazione e pagamento alle famiglie in difficoltà. E’ emerso che, sinora, sono state accolte 96 domande di finanziamento, scelte di preferenza tra quelle provenienti da famiglie con figli minori, ed è stata consegnata la somma totale di euro 76.000,00. I pagamenti avvengono di preferenza tramite versamenti bancari su conti correnti sicuri, mentre la modalità di pagamento tramite Western Union non è più possibile perché detto sistema ha cessato di essere attivo in Turchia. Poiché il Fondo ha una consistenza residuale di euro 31.000,00, insufficiente per soddisfare le domande pendenti, l’AEM ha deciso di  chiedere alle Associazioni Nazionali di contribuire finanziariamente ad implementare il Fondo.

  • La Polonia

L’emergenza costituzionale polacca è iniziata nel novembre 2016, subito dopo che il partito Prawo I Sprawiedliwosc – PIS (che, tradotto, significa Legge e Giustizia) ha vinto le elezioni parlamentari. La crisi ha avuto luogo in due fasi. Nella prima fase gli organi preposti, tutti controllati dal PIS, hanno annullato la precedente nomina  dei 5 giudici costituzionali e li hanno sostituiti con un pacchetto di nuovi 5 giudici. Al contempo, sono stati approvati sei disegni di legge che, di fatto, hanno paralizzato il funzionamento del Tribunale Costituzionale, nell’intento di manipolarne l’attività. Questa prima fase si è conclusa nel dicembre 2016 con la nomina del vertice del Tribunale Costituzionale da parte del  Presidente della Repubblica .

Nella seconda fase, iniziata nel 2017, il CSM e la Suprema Corte sono stati sottoposti al controllo politico grazie alla modifica delle regole per la nomina dei rispettivi componenti. Per quanto riguarda la Suprema Corte, è stata individuata una diversa età pensionabile (abbassata da 70 a 65 anni di età anagrafica) che ha determinato il pensionamento di 27 giudici su 72.  Per quanto riguarda il CSM, ben 15 dei 18 componenti sono di nomina o provenienza governativa.

L’incostituzionalità di siffatte leggi ha suscitato proteste in tutto il Paese, dove la gente è scesa in piazza in massa per manifestare contro le modifiche adottate. (M. Matczak, Poland’s Contitutional crisis: facts and interpretations, in Foundation for Law, Justice and Society, www.fljs.org). 

La magistratura polacca ha reagito coraggiosamente. Nel 2018 i magistrati hanno boicottato le elezioni del Consiglio Superiore della Magistratura, astenendosi dalle votazioni. Si sono rivolti alle Istituzioni e alle Corti Europee, al rapporteur speciale dell’ONU Diego Garcia-Sayàna, all’OCSE, alla Commissione di Venezia, provocando numerose reazioni in loro favore a sostegno dell’indipendenza. Si cita a titolo d’esempio la Risoluzione 2188 adottata dal Parlamento Europeo l’11 ottobre 2017, che identifica la Polonia come una delle nazioni esempio di una nuova minaccia alla rule of law in ragione dell’attacco alla indipendenza del potere giudiziario derivante modifica della legge che regolamenta il CSM. Nel settembre 2018 la rete europea dei CSM, l’ENCJ, ha sospeso il Polish National Judicial Council dalla partecipazione alle attività dell’ENCJ perché ritenuto privo del requisito dell’indipendenza dal potere esecutivo.

La magistratura associata, rappresentata in Polonia dalle due maggiori associazioni nazionali Iustitia e Themis, ha sollecitato l’interessamento dei  media alla situazione interna e ha provocato il coinvolgimento delle associazioni europee per rafforzare la  battaglia a tutela della rule of law.  Grazie all’attivismo dei colleghi polacchi, ma anche dell’Accademia, agli inizi del 2019 la nota rivista americana Fordham International Law Journal ha pubblicato un articolo che descrive nel dettaglio l’evoluzione della situazione del sistema giudiziario in Polonia.

 M. Bogdan Jedrys dell’associazione polacca Iustitia partecipa costantemente alle riunioni dell’AEM per riferire sugli sviluppi della situazione della magistratura nel suo Paese. Iustitia ha recentemente denunciato l’uso strumentale del sistema disciplinare in danno dei magistrati; con lettera 13 febbraio 2019 indirizzata a Frans Timmermans,  vice presidente della Commissione Europea, Iustitia ha chiesto alla Commissione un intervento a tutela. In concomitanza con la missiva è uscita la pubblicazione del volume Disciplinary proceedings against judges and prosecutors a cura della Helsinki Foundation for Human Rights, che descrive i singoli casi di distorsione del sistema.

  • Gli altri Paesi europei a rischio

Il 19 febbraio 2019 la Romania ha adottato due leggi emergenziali nel settore della giustizia (emergency ordinances in the justice sector), che sono state fortemente criticate dall’Associazione nazionale dei pubblici ministeri Romanian Judges’ Forum e dal vice presidente della Commissione Europea Frans Timmermans. Entrambi hanno sottolineato come le ordinanze siano state approvate senza autentico dibattito parlamentare ed ignorando l’esito della consultazione effettuata presso l’assemblea generale della magistratura.  

La prima ordinanza governativa ha modificato le regole per la selezione dei candidati nazionali alla Procura Europea, tra i quali figura il capo della DNA Laura Codruta Kovesi.

La seconda ordinanza ha modificato le regole per la nomina del Procuratore Generale di Romania e degli altri vertici delle Unità Investigative Speciali, quali la Direzione Nazionale Anticorruzione e il Direttorato contro il Crimine Organizzato. Più precisamente, è stato attribuito al Plenum del CSM il potere di nomina di queste figure apicali, sottraendolo alla sezione Pubblici Ministeri del CSM , sinora competente. Stando all’opinione espressa da G4media.ro, la modifica è stata assunta dopo che la sezione Pubblici Ministeri del CSM   aveva dato parere negativo ad alcune proposte del primo ministro Tudorel Toader, in particolare la sostituzione del capo della DNA Laura Codruta Kovesi con altro pubblico ministero. Secondo la stessa fonte, il Plenum del CSM sarebbe invece più sensibile alle istanze del Primo Ministro. La medesima ordinanza istituisce una Sezione investigativa speciale per le indagini disciplinari sui magistrati, sottraendo al Procuratore Generale il potere di archiviazione. Attualmente, Laura Codruta Kovesi è sotto procedimento disciplinare originato dalla denuncia di un noto imprenditore rumeno; l’esito del procedimento disciplinare potrebbe pregiudicare la nomina della Kovesi al vertice della Procura Europea, posto per il quale risulta tra i candidati favoriti (www.romania-insider.com, 26.2.2019).   

Poco trapela dall’Ungheria, altro Paese ritenuto a rischio sotto il profilo dell’indipendenza della magistratura. Plurime fonti hanno  dato la notizia del varo di modifiche legislative da parte del governo Orban, asseritamente pregiudizievoli per l’ordinamento giudiziario, e di conflitti insorti tra alcuni organi costituzionali (si veda V. Vadàsz, Crisis in Judicial Administration?, MTA Law working Papers, Budapest, 19.6.2018). Tuttavia l’Associazione Europea dei Magistrati si è trovata nell’impossibilità di intervenire presso le Autorità Ungheresi a tutela dei colleghi poiché l’Associazione nazionale Ungherese della magistratura non ha chiesto alcun aiuto all’AEM né ha fornito informazioni utili a supportare le notizie apprese altrove.  

  • Conclusioni

La magistratura associata continua a mettere in campo gli strumenti di cui dispone per tutelare il valore dell’indipendenza nei Paesi dove essa è messa  in pericolo.

L’Associazione Europea dei Magistrati si riunirà il 9 e 10 maggio a Copenaghen per il meeting annuale. Nel corso del meeting verranno forniti gli aggiornamenti dai delegati delle Associazioni Nazionali dei Paesi a rischio. Una corretta informazione in ordine alle realtà giudiziarie è il presupposto imprescindibile per approntare reazioni adeguate. La sussistenza di determinate situazioni va, poi, riversata all’opinione pubblica attraverso la stampa per diffonderne la consapevolezza tra la gente.

Abbracciando tale principio, la Platform for an independent judicary in Turkey, composta dalle 4 associazioni europee di magistrati, ha intrapreso una campagna mediatica in favore di Murat Arslan affinchè egli non venga dimenticato. L’impegno dell’AEM è quello di ricordare costantemente Murat e gli altri colleghi turchi detenuti perché “finchè Murat Arslan e gli altri compagni sono in prigione, non vi sarà un solo giudice veramente libero” (M. Soares, President of the Association of Portoguese Judeges, message published in the newspaper Publico, 30.1.2019).

Oltre all’impegno degli enti rappresentativi di categoria, va richiamato il ruolo cruciale della Corte Europea di Giustizia a difesa della democrazia e della rule of law. L’art. 21 del trattato dell’Unione Europea include, tra gli obiettivi chiave, la finalità di consolidare e supportare la democrazia, la rule of law, i diritti umani e i principi di diritto internazionale. In molti Paesi Europei il populismo danneggia la democrazia poiché limita il dibattito e lo scambio di opinioni, delegittima la dissenting opinion, abbatte la rule of law, sminuisce l’autorità del Parlamento, influisce sulla separazione e sul bilanciamento dei poteri dello Stato. La difesa dei valori fondanti l’Unione Europea non può che provenire dalla Corte di Giustizia, svincolata da quei legami politici che limitano l’azione della Commissione Europea. (per un approfondimento sul tema si veda C. Grasso, The European Court of Justice as a bastion of democracy and rule of law, www.opendemocracy.net, 20.2.2019).  

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