Il 3.7.2013 il CSM ha approvato una delibera in risposta  ad un quesito formulato da un magistrato che chiedeva in suo favore l’applicazione del c.d. part-time. La richiedente, madre di una figlia di pochi mesi, ha rappresentato, quale possibile soluzione, la sua esclusione dalle assegnazioni dei procedimenti monocratici in modo tale da tenere due udienze, anziché tre la settimana, ottenendo così un esonero dal carico di lavoro ordinario del 30%, senza pregiudizio per la funzionalità dell’attività giudiziaria.

L’articolata decisione del CSM ha concluso nel senso di ritenere inapplicabile, allo stato delle norme, il regime richiesto, ma ha aperto il varco a possibili soluzioni legislative che riconoscano la possibilità di ridurre il carico di lavoro, in presenza di determinate condizioni soggettive, attraverso lo strumento del part-time verticale e cioè in quota fissa, attraverso la previsione di una prestazione professionale resa in alcuni giorni settimanali in percentuale fissa minore a quella normale (es.2
udienze su 4 a settimana), in una correlata opera di riparametrazione pro rata temporis di tutti i diritti connessi al rapporto di impiego (stipendio, ferie, ecc) .

La decisione assunta appare interessante perché esamina la natura e le caratteristiche del lavoro di magistrato, che non comporta un orario di lavoro predeterminato.

Le peculiarità del rapporto di lavoro del magistrato non hanno consentito peraltro di ritenere direttamente applicabili da parte del C.S.M. disposizioni e principi desumibili dalla normativa comunitaria pure richiamata nel quesito.

La delibera esamina poi il profilo degli esoneri: per la magistratura essi sono puntualmente disciplinati per fattispecie specifiche ricorrendo le quali il magistrato non presta – perchè, appunto, esonerato – parte o tutta la propria prestazione di lavoro giudiziario, cosa che non ricorre nel caso di rientro dalla maternità. Peraltro, la nota circolare del 1996 prevede che il magistrato che ritorna in servizio dopo dalla maternità sia messo in condizioni di organizzare il proprio ufficio con l’assegnazione di affari che comportano una minore presenza esterna, senza che questo si traduca in una riduzione quantitativa degli affari giudiziari. In altre parole, tale circolare consente al magistrato che riprende il servizio dopo il congedo per maternità di meglio lavorare per un dato periodo con l’assegnazione di affari che comportano minori impegni esterni e minore presenza in ufficio, in ragione della particolare situazione in cui il magistrato stesso si trova, ma esclude espressamente la possibile riduzione della quantità del lavoro, che deve invece rimanere pari a quello degli altri magistrati dell’ufficio.

Benchè l’esonero dall’attività giudiziaria sia previsto in plurime fattispecie con normazione secondaria ( non essendo obbligatoria la previsione della norma primaria: si veda, per esempio, la possibilità di esonero prevista quando si assolvono incarichi di autogoverno della magistratura), nel caso di specie non  è parsa possibile una proposta di modifica della circolare sulle tabelle degli uffici giudiziari: ciò in quanto un punto fermo del ragionamento della disciplina sugli esoneri è che questi si concedono solo perchè il magistrato è chiamato a prestare altra e corrispondente attività giudiziaria, che l’esonero dunque compensa.

Diversamente ragionando, si porrebbe, peraltro, anche il problema della corresponsione di identica retribuzione a prestazioni non eguali e in casi non disciplinati da norme primarie.

Per tali motivi, dunque, si è ritenuto che le esigenze di tutela della persona, in correlazione con i doveri di assistenza familiare e di solidarietà sociale, meritevoli di protezione in forza del dettato costituzionale, potrebbero trovare nella flessibilità propria del part-time una forma specifica di garanzia. In questo senso il Consiglio ha lasciato aperta la riflessione alla prospettiva di una possibile riforma legislativa, pur con i necessari e delicati interventi di riassetto delle piante organiche e di rimodulazione della gestione delle risorse per soddisfare alcune rilevanti esigenze del magistrato, meritevoli di specifica protezione e senza pregiudizio per l’amministrazione della giustizia.

Il testo della citata delibera è consultabile qui

Intervento dal Consigliere Paolo Auriemma, a nome dei consiglieri di Unità per la Costituzione, al plenum del Consiglio Superiore della Magistratura in occasione della visita del Ministro della Giustizia, Paola Severino (9 maggio 2012)

Sottolineati, particolare, i temi relativi alla responsabilità civile, all’abbreviazione dei tempi del processo con possibile modifica della disciplina delle impugnazioni – che venne trattato in sede di parere sul cd “Tribunale delle Imprese”- all’attività del CSM sui carichi esigibili, alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie.

Mi rivolgo a Lei, anche a nome dei Consiglieri Riccardo Fuzio, Giuseppina Casella, Giovanna Di Rosa, Alberto Liguori e Mariano Sciacca, ritenendo doveroso, anzitutto prendere atto, e dare atto a Lei signor Ministro, di come oggi finalmente le riforme di cui la giustizia ha bisogno sono divenute non più occasione di scontri istituzionali, ma momento di costruttivo confronto tra la politica e la magistratura nell’ottica del perseguimento di un comune interesse di funzionalità ed efficienza dell’amministrazione della giustizia. In questa nuova ottica il Consiglio non mancherà di fornire il proprio contributo tecnico senza altra finalità che quella dell’interesse generale ad una giustizia efficiente e moderna.

Non mancheremo, per quella lealtà che deve informare i rapporti tra istituzioni dello Stato, di evidenziare le criticità che dovessimo ravvisare nei progetti di riforma che ci vengono sottoposti: lo faremo con chiarezza, ma con spirito costruttivo, indicando, se del caso, soluzioni alternative, senza alcuna pretesa di far prevalere ad ogni costo il nostro punto di vista, ma con la certezza che le nostre argomentazioni saranno ascoltate e valutate con l’attenzione che meritano.

Inoltre vorrei, innanzi tutto, condividere insieme a Lei alcune brevi notazioni tecniche sul tema della responsabilità civile dei magistrati, che anch’esso può incidere negativamente, se non correttamente modulato, sulla efficienza del sistema giudiziario.

L’intento del Consiglio Superiore della Magistratura è quello (che peraltro si addice a tutti gli organismi di rilievo costituzionale) di fornire spunti ed apporti tecnici di riflessione, per perseguire l’efficienza e la funzionalità del servizio-giustizia in ragione della centralità e della rilevanza costituzionale del ruolo del giudice nella definizione dei conflitti e nella giusta attuazione ed interpretazione delle leggi.

Le sentenze della Corte di Giustizia, non sollecitano un nuovo sistema della responsabilità civile del magistrato italiano, ma semplicemente affermano la necessaria responsabilità dello Stato per la violazione delle normative del diritto comunitario.

Tanto premesso occorre osservare, sul piano della efficienza del sistema giudiziario, che l’azione diretta nei confronti del magistrato, ove introdotta nel nostro ordinamento giuridico (oltre a costituire una assoluta singolarità nel quadro della legislazione europea e non solo), avrebbe funzionato, spero di poter parlare al passato, da centro propulsore di una pericolosa reazione a catena di astensioni e/o ricusazioni, con la inevitabile conseguenza, non solo teorica, di una paralisi nell’attività giurisdizionale. In proposito, basta leggere quali sono le conformi raccomandazioni del Consiglio d´Europa, che costituiscono la sintesi delle opinioni degli Stati europei.

Altrettanto preoccupante si rivela la diversa e più ampia connotazione della colpa grave in termini di “violazione manifesta della legge“, poiché tale ampia formulazione porta a costruire, come ipotesi di responsabilità civile, fatti di scarsa rilevanza quale la inosservanza di un termine ordinatorio. La grave situazione dei ruoli e dei carichi di lavoro dei magistrati italiani, come Lei ben sa, non è compatibile con una disciplina sulla responsabilità civile che dilata oltre misura la nozione di colpa senza richiedere il preventivo requisito della gravità e della non scusabilità della violazione.

La violazione manifesta della legge rappresenterà, insieme al dolo, il nuovo sistema della responsabilità civile fondato non più sul binomio dolo – colpa grave ma sul binomio dolo – violazione manifesta della legge, con la paradossale conseguenza che potrebbe ipotizzarsi una violazione manifesta della legge non grave, che dà adito a responsabilità ed una violazione grave, ma non manifesta esente, dal sistema di responsabilità.

Ulteriore notazione grave che ci permettiamo di segnalarLe riguarda la c.d. “clausola di salvaguardia”, che oggi riconosce al giudice la possibilità di decidere orientandosi secondo una interpretazione delle norme di diritto, pur sempre nel solco delle logiche e delle regole di interpretazione dettate dai codici procedurali.

E’ bene premettere, in proposito, che l’interpretazione costituisce il cuore dell’attività giudiziaria, “la funzione stessa del giudicare, che esclude ogni responsabilità ” per utilizzare una espressione di un insigne giurista italiano che ben rappresenta in cosa consista il giudizio. Da ciò, si comprende come l’eliminazione della clausola di salvaguardia comprometta la “piena autonomia ed indipendenza e la possibilità di giudicare con serenità “, poiché il giudice non può essere considerato responsabile per presunti errori se questi sono frutto di una motivata interpretazione normativa.  La ricchezza e la peculiarità del diritto risiede proprio nell’attività di interpretazione della legge, compito certo non facile, ma non per questo derogabile o rinunciabile per uno stato di diritto.

E’ questo il mondo del diritto e privarlo dell’attività di interpretazione sarebbe un po’ come rinunciare al valore della libertà nell’esercizio della funzione giurisdizionale. Del resto la Corte Costituzionale ha affermato che l’attività interpretativa rappresenta un elemento essenziale ed irrinunciabile per l’esercizio autonomo ed indipendente della giurisdizione. La sentenza della Corte Costituzionale n. 18/1989 in proposito, nel respingere un’eccezione di illegittimità costituzionale sollevata sulla legge n. 117/88, ha affermato chiaramente che quella legge non contrasta con la Costituzione proprio perché tutela la garanzia costituzionale dell’indipendenza la quale “e’ diretta a tutelare l’autonomia di valutazione dei fatti e delle prove e l’interpretazione delle norme di diritto”.

Siamo certi, Signor Ministro, che Lei comprende queste nostre preoccupazioni, le quali, va ribadito, non nascono da limitati intenti di difesa corporativa, ma da volontà di salvaguardia dei valori della Costituzione a beneficio della collettività e del bene comune, di cui il diritto stesso rappresenta la base.

 E’ per tutta questa serie di ragioni che chiediamo una particolare attenzione ed una particolare meticolosità degli organismi istituzionali nella materia della responsabilità civile dei magistrati, poiché qui è in gioco lo stato di diritto, con le sue regole basate su giudizi sereni ed equilibrati.

 Passando ad altro argomento, va detto che dall’esigenza di garantire in tempi ragionevoli una risposta giudiziaria tempestiva e, quindi efficace, il Consiglio si è fatto carico di approvare la risoluzione sui piani di gestione dei procedimenti civili e la determinazione dei carichi esigibili. Per la prima volta la dirigenza giudiziaria italiana è chiamata ad una programmazione annuale di natura gestionale per lo smaltimento dei procedimenti civili.

Viene indicata una metodologia unica nazionale con un procedimento cui sono chiamati a partecipare tutti i magistrati dell’ufficio, che mette al centro, tuttavia, una logica di responsabilizzazione dei dirigenti che vengono richiamati a motivare in modo puntuale le ragioni delle scelte gestionali in ordine alla produttività futura dell’ufficio.

A partire dal secondo anno saranno oggetto di valutazione i risultati conseguiti negli anni precedenti e dovranno essere specificate la ragioni dell’eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Occorre considerare che il meccanismo ideato permette al capo dell’ufficio, in caso di conseguimento degli obiettivi, di ottenere il riconoscimento degli incentivi economici previsti dalla legge, con ovvia ricaduta positiva sulle valutazioni ai fini della conferma o dell’attribuzione di un nuovo incarico; per altro verso, la individuazione di obiettivi non realistici sarà valutata quale limite alla sua capacità organizzativa.

E’ valorizzato, poi, un profilo altrettanto importante: la necessità di una lettura della produttività sotto l’aspetto qualitativo, che la legge non ha mostrato di valorizzare adeguatamente e che si presta a facili elusioni: su questo Signor Ministro abbiamo richiamato l’attenzione affinché i fondi non vengano attribuiti agli uffici giudiziari più disinvolti nella gestione delle statistiche giudiziarie.

Sotto un diverso profilo, l’efficienza del sistema giudiziario impone una sua riorganizzazione territoriale. In questo quadro, la revisione delle circoscrizioni giudiziarie è, da tempo ed unanimemente, richiesta innanzitutto della stessa magistratura per dare maggiore funzionalità agli uffici giudiziari e renderli più corrispondenti alle esigenze di efficienza e prontezza della risposta alla domanda di giustizia.

La consapevolezza della grave congiuntura economica può costituire una opportunità per realizzare obiettivi di razionalizzazione e determinazione delle dimensioni ottimali degli uffici, ma non può e non deve costituire l’unico e stringente criterio cui orientare il progetto di modifica delle circoscrizioni.

Questa affermazione non deve essere intesa come dissenso sullo schema di decreto legislativo, ma come richiesta di una valutazione complessiva delle generali linee di politica giudiziaria in tema di recupero di risorse da destinare alla giustizia, di riordino della magistratura onoraria, di valorizzazione delle scelte di risoluzione alternativa delle controversie.

Occorre, peraltro, agire per il recupero dell’efficienza del sistema, anche sugli istituti processuali.  Ed in questo dobbiamo annotare che in occasione del parere reso il 22 febbraio scorso sul Tribunale delle imprese, il Consiglio Le ha rappresentato l’opportunità di ampliare la portata dell’intervento riformatore, prendendo atto che, senza una radicale modifica del sistema delle impugnazioni civili, ogni sforzo riformatore risulterà vano, poiché e’ noto che il maggiore rallentamento nella durata delle cause civili si verifica nel giudizio di secondo grado, che si riflette poi negativamente anche sulla durata del giudizio di cassazione, determinando le condizioni favorevoli per le successive richieste di riparazione economica per la durata eccessiva del processo ai sensi della c.d. legge Pinto.

Anche la recente visita del presidente della CEDU in Italia ha avuto il principale scopo di sensibilizzare il nostro Paese sul problema della durata dei processi che danno luogo, quasi automaticamente, alle numerose condanne in sede europea.

L’attuale effetto pienamente devolutivo del giudizio d’appello conduce, infatti, ad una sostanziale duplicazione del giudizio di primo grado, con l’evidente allungamento della durata complessiva del processo civile. I dati statistici dimostrano, peraltro, che sono bassissime le pronunce di integrale riforma delle sentenze di primo grado.  E’ qui che occorre intervenire urgentemente. E’ nello sviluppo dei gradi di giudizio d’impugnazione che si determina l’allungamento a dismisura della durata dei processi.

Si potrebbe, pertanto, modulare la proposizione dei motivi di appello sulla falsariga dei motivi per cassazione: in tal modo si limiterebbe la rinnovazione del giudizio sugli stessi atti, indirizzandolo contemporaneamente su più precise contestazioni della sentenza, seguendo in tal modo i sistemi della gran parte dei Paesi europei.  Ciò avrebbe anche effetti benefici in termini di uniforme applicazione del diritto oggettivo e, conseguentemente, di accelerazione e di prevedibilità della decisione, coerenti con la creazione di un giudice altamente specializzato e professionalmente attrezzato.

 In questa direzione, bisogna avere il coraggio di trasformare il giudizio di appello in un gravame capace di determinare un affinamento dei risultati conseguiti, trasformando la fase dell’appello in un giudizio di natura cassatoria, in cui i motivi di critica della sentenza di primo grado andrebbero modellati su quelli attualmente previsti dall’art. 360 c.p.c. per il ricorso per cassazione. L’eventuale giudizio di cassazione andrebbe, quindi, limitato alla sola denunzia di violazione di legge, così peraltro si avrebbe la piena conformità alla previsione dell’art. 111 della Costituzione, sottraendo al sindacato di legittimità il controllo sulla motivazione.

Diversamente si può inserire, in linea con il modello tedesco, un efficace filtro di ammissibilità dell’impugnazione, agile e stringente, sia per l’appello che per la cassazione, che consenta di limitare il nuovo esame ai casi effettivamente necessari.

In tal modo si farebbe propria l’esperienza in tanti Paesi europei di civil law che possono vantare sistemi giuridici efficaci perché riescono a coniugare la tutela del diritto con il necessario pragmatismo, senza indulgere al velleitario formalismo.

Il numero enorme dei processi civili pendenti, che viene riproposto in occasione delle inaugurazioni dell’anno giudiziario non e’ più sostenibile ed i magistrati si sono fatti carico, con grande spirito di sacrificio, di aumentare considerevolmente il loro impegno, come dimostrano i dati in costante crescita della produttività dei magistrati. Ma oltre non si può andare e non si può chiedere, anche perché e’ evidente che sarebbe un ulteriore sforzo del tutto inutile senza un cambiamento radicale nella direzione di una sensibile riduzione del numero complessivo dei processi.

Da Lei, signor Ministro, che sappiamo sensibile a questi temi, ci aspettiamo coraggio e determinazione: si tratta forse di scontentare qualcuno oggi, per accontentare tutti i cittadini domani.

 Paolo Auriemma

E’ stata approvata, a maggioranza, la delibera sotto riportata che disciplinerà la comunicazione istituzionale dei lavori consiliari. (relatore Consigliere Paolo AURIEMMA, Consigliere Paolo CORDER)

La delibera tenta, all’esito di una  complessa interlocuzione con i dirigenti amministrativi del CSM, di coniugare le esigenze di comunicazione dei passaggi fondamentali della attività consiliare – e ciò attraverso la trasmissione di ordini del giorno, proposte di commissione ed esiti di plenum – e la precisione della informazione. Si è, infatti, verificato che la rapidità delle comunicazioni istituzionali può realmente pregiudicare la precisione della stessa, creando per altro una frammentazione della trasmissione delle notizie con ovvia difficoltà di reperimento delle informazioni utili al singolo magistrato destinatario.

Il tentativo di razionalizzazione ha comportato la istituzione di un sistema per cui le notizie verranno inviate dalla struttura consiliare una sola volta a settimana, nel giorno di venerdì, con unica e mail omnicomprensiva di tutto quanto indicato in delibera, previo controllo puntuale da parte dei dirigenti amministrativi.

Tutto quanto altro deciso in sede plenaria, ma che non è apparso fondamentale per una completa attività informativa generalizzata, potrà esser estratto dal sito istituzionale COSMAG attraverso il percorso che dà  conto degli esiti di plenum attraverso la consultazione degli ordini del giorno approvati.

La delibera vuole esser un tentativo perfettibile di informazione istituzionale. I consiglieri che non hanno condiviso la delibera hanno affermato che si sarebbe potuto far di più e forse meglio.  Ed alcuni di noi hanno votato in conseguenza.  La maggioranza del plenum ha ritenuto che forse ciò è vero, ma se non si comincia a sbagliare come si può migliorare?  L’evoluzione procede per tentativi correggendo gli errori. Oggi si è tentato – ed ancora una volta si utilizza questo termine – di creare un sistema che si ponesse su un punto di equilibrio tra la completezza della informazione e precisione della stessa, tenendo in considerazione gli interessi dei magistrati e le strutture che il CSM ha a disposizione, facendo gravare sul personale amministrativo, che perciò va ringraziato, una ulteriore preziosa attività. 

Saranno fondamentali i suggerimenti che giungeranno da voi tutti.

Paolo Auriemma, Giuseppina Casella, Giovanna Di Rosa, Riccardo Fuzio, Alberto Liguori, Mariano Sciacca. 

SESTA COMMISSIONE
ORDINE DEL GIORNO AGGIUNTO

INDICE

1)Fasc. 44/VA/2011- “Stato di attuazione della delibera consiliare relativa alla comunicazione istituzionale dei lavori consiliari.”(relatore Consigliere Paolo AURIEMMA, Consigliere Paolo CORDER )

Odg. 502

1)Fasc. 44/VA/2011- “Stato di attuazione della delibera consiliare relativa alla comunicazione istituzionale dei lavori consiliari.”(relatore Consigliere Paolo AURIEMMA, Consigliere Paolo CORDER)

La Commissione propone alPlenumdi adottare la seguente delibera:

– Con delibera del 17 gennaio 2008, concernente le “Modalità di comunicazione al singolo magistrato con il mezzo informatico dell’esito delle pratiche che lo riguardano” e l'”Informazione ai magistrati sull’attività del Consiglio -predisposizione di un notiziario informativo da divulgare con il mezzo informatico e con cadenza settimanale avente ad oggetto, anche su indicazione dei singoli componenti, l’attività consiliare ritenuta di rilievo”, il CSM istituiva un “notiziario informativo”, da divulgare con il mezzo informatico a tutti i magistrati attraverso i singoli indirizzi di posta elettronica del dominio giustizia, riguardante le “delibere assunte dall’Assemblea Plenaria limitatamente…. alle proposte della Terza, Quinta e Sesta Commissione”, e delegava la Sesta Commissione – d’intesa con il Segretario Generale per gli aspetti tecnici – per verificare i modi e i tempi dell’ampliamento della comunicazione di tutte le delibere assunte dal Plenum nonché alle proposte di delibera realizzate dalle singole Commissioni referenti.

– Con delibera del 26 luglio 2010, concernente l’istituzione di “Uffici Relazioni con il Pubblico e modalità di comunicazione degli Uffici giudiziari e del Consiglio superiore della magistratura”, il C.S.M. dava avvio ad una seconda fase di attuazione della indicata delibera consiliare, prevedendo la diffusione anche delle circolari, delle risoluzioni di carattere generale nonché delle risposte a quesiti adottate dal Plenum su proposta della Prima, della Seconda, della Quarta, della Settima, dell’Ottava e della Nona Commissione.

– La delibera C.S.M. del 15 dicembre 2010, “Stato di attuazione della delibera consiliare relativa all’istituzione URP e alla comunicazione istituzionale dei lavori consiliari”, individuava le modalità di comunicazione per le proposte per le singole commissioni e per le delibere di plenum, disponendo una verifica dei risultati nei successivi tre mesi dall’approvazione, “anche al fine di attuare nuove modalità di comunicazione” sulla base delle segnalazioni ricevute in proposito dal Segretario Generale. In adempimento di tale ultima disposizione, si è quindi aperta una fase di interlocuzione anche con le segreterie delle singole commissioni all’esito della quale è emersa l’esigenza di semplificare la procedura, delimitando l’oggetto delle proposte di commissione ai casi in cui sussiste un interesse alla tempestiva conoscenza delle stesse ed escludendo la comunicazione delle proposte nei casi in cui è resa superflua dalla successiva, e di fatto contestuale, divulgazione degli ordini del giorno e delle delibere di plenum.

 Il testo della delibera del 15 dicembre 2010 è stato quindi modificato come segue:

“Gliordini del giornodi Plenum vanno inviati:

• Via email a tutti i magistrati anche con un link all’interno della mail e,
contestualmente, ove tecnicamente possibile, con invio di file allegato in formato rtf;
• agli indirizzi nome.cognome@giustizia.it o altro indirizzo email comunicato al Consiglio dal magistrato mediante posta elettronica dell’ufficio;
• il lunedì mattina prima del Plenum della settimana.

Idispositivi delle delibere del Plenumrelative alle materie di seguito indicate vanno comunicati:

• Via email a tutti i magistrati con il contenuto della comunicazione all’interno della mail e, contestualmente, ove tecnicamente possibile, con invio di file allegato in formato rtf;
• agli indirizzi nome.cognome@giustizia.it o altro indirizzo email comunicato al Consiglio dal magistrato mediante posta elettronica dell’ufficio;
• le mail devono contenere solo i dispositivi delle decisioni. Se le decisioni sono prese a maggioranza si comunicheranno, limitatamente alle votazioni per appello nominale, anche i nomi dei componenti del Consiglio che hanno votato a favore o contro la delibera (oppure che si sono astenuti);
• ilmercoledì e il giovedìdella settimana del Plenum.

I dispositivi delle proposte conclusive di commissione relative alle materie di seguito indicate vanno comunicati:

• via email a tutti i magistrati con il contenuto della comunicazione all’interno della mail;
• agli indirizzi nome.cognome@giustizia.it o altro indirizzo email comunicato al Consiglio dal magistrato mediante posta elettronica dell’ufficio;
• le mail devono contenere solo i dispositivi delle decisioni;
• le mail vanno trasmesse ilvenerdìdella settimana nella quale sono deliberate le proposte.

I dispositividelle proposte conclusive di commissionee delle delibere di Plenum da comunicare sono i seguenti:

• Prima Commissione: proposte conclusive a seguito di formale apertura di una delle procedure previste da:
• ex art. 2 R.D.L. 31 maggio 1946 n. 511;
• ex artt. 18 e 19 dell’ordinamento giudiziario approvato con R.D. 30 gennaio 1941 n. 12.
• Terza commissione: tutte le proposte di trasferimento.
• Quarta commissione: nessuna proposta. Verrà effettuata al solo magistrato interessato la comunicazione in ordine alle proposte relative all’esito della valutazione quadriennale di professionalità.
• Quinta commissione: tutte le proposte, escluse quelle riguardanti le risposte ai quesiti e le delibere di contenzioso.
• Sesta commissione: tutte le proposte, escluse quelle riguardanti pareri e risposte ai quesiti.
• Settima commissione e Ottava commissione: nessuna proposta.
• Nona commissione: tutte le proposte per interpelli di qualsiasi natura e bandi di formazione decentrata.

Le delibere di plenum da comunicare sono quelle relative alle materie sopra specificate e, inoltre, i pareri e le risposte ai quesiti.

Inoltre, devono essere comunicate (con le modalità informatiche tecnicamente possibili) nella loro integrità (per le materie sopra indicate)le circolari.

In ogni caso vanno rispettate le norme regolamentari in materia di pubblicità e segretezza degli atti.

Le modalità di composizione informatica e di invio delle mail saranno stabilite dal Segretario Generale, tenendo conto di un sostenibile impatto organizzativo/informatico.”

Tutto ciò premesso, il Consiglio

delibera

di approvare la sopraindicata risoluzione e di trasmetterla per competenza alle Commissioni consiliari competenti.

Risoluzione sulle modalità cronologiche di svolgimento del procedimento per la prima valutazione di professionalità dei magistrati nominati con D.M. 8.6.2012. (relatore Consigliere NAPOLEONE)

Con D.M. 8 giugno 2012 sono stati nominati 323 magistrati ordinari in tirocinio, i quali hanno già assunto le funzioni giurisdizionali presso le rispettive sedi di assegnazione. In ossequio al disposto di cui all’art. 13, comma 2, D.Lgs. 160/2006 – in base al quale “I magistrati ordinari al termine del tirocinio non possono essere destinati a svolgere funzioni requirenti, funzioni monocratiche penali o di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell’udienza preliminare, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalità” – i sopra indicati m.o.t. sono stati destinati a svolgere esclusivamente funzioni civili ovvero funzioni collegiali penali. Le indicate limitazioni hanno comportato rilevanti difficoltà organizzative soprattutto negli uffici di piccole dimensioni ove le piante organiche vedono la presenza di più magistrati nominati con il D.M. 8 giugno 2012 Il Consiglio Superiore, chiamato più volte a pronunciarsi sul portato del divieto contenuto nell’art. 13, comma 2, D.Lgs. 160/2007, non ha potuto che ribadire la natura inderogabile dei limiti posti alle funzioni assegnabili ai m.o.t..

Al fine, di promuovere il rapido riassetto organizzativo degli uffici giudiziari giudicanti di primo grado, il C.S.M. con la presente risoluzione intende innanzitutto dettare, in linea con quanto deliberato negli anni passati, delle modalità cronologiche di svolgimento del procedimento per la prima valutazione di professionalità dei magistrati nominati con D.M. 8.6.2012 diverse rispetto a quelle ordinariamente previste dalla Circolare consiliare n. 20691/2007.   Invero   i  menzionati  magistrati  matureranno   il  quadriennio  utile  per  il conseguimento della prima valutazione di professionalità, necessaria allo svolgimento delle funzioni monocratiche penali, T8.6.2016. In ragione della disciplina di circolare, nonché del tempo necessario per la valutazione consiliare sulle singole posizioni, secondo le procedure del sistema di governo autonomo, di norma, dal momento di maturazione del diritto alla valutazione fino al conseguimento del provvedimento finale, intercorre un arco temporale di otto mesi. Non sfugge, tuttavia, che in alcuni uffici l’impiego di magistrati nel settore penale con funzioni monocratiche non può subire alcun ulteriore ritardo rispetto a quanto dalla legge già restrittivamente previsto.

In tale prospettiva, il Consiglio ha inteso elaborare, in parziale deroga alla disciplina ordinaria, un meccanismo che sia in grado di assicurare agli uffici giudiziari di destinazione, nel più breve tempo possibile, magistrati di pronta assegnazione a tutte le funzioni giudiziarie sì da consentire ai capi degli uffici di amministrare giustizia in tempi ragionevoli. Si è cosi pensato di anticipare i tempi di trattazione dei vari segmenti amministrativi che, nel loro insieme, costituiscono il procedimento di valutazione professionale voluto dal legislatore e disegnato all’art. 11 della legge 30.7.2007, n. Ili, attuato con circolare consiliare n. 20691 dell’8.10.2007 e successive modifiche, ai paragrafi XIII e segg..

La procedura ordinaria prevede che, alla scadenza di ogni quadriennio, decorrente dal decreto di nomina, tutti i magistrati siano sottoposti a valutazione di professionalità. Applicata la regola al caso di cui ci stiamo occupando, se ne deduce che la procedura per la prima valutazione dovrebbe prendere le mosse solo a ridosso del giugno 2016, con i tempi di definizione sopra indicati, evidentemente contrastanti con la citata esigenza di celerità. Per ovviare a tale inconveniente e ridurre i tempi procedurali appare dunque opportuno prevedere, per il conferimento della prima valutazione ai magistrati nominati con D.M. 8.6.2012, una diversa scansione temporale delle singole fasi in cui si articola la procedura, come di seguito descritta:

– 16 aprile 2016: entro tale data i Capi degli Uffici dovranno trasmettere ai Consigli Giudiziari il rapporto, unitamente alla documentazione, previsto dal paragrafo XIV della circolare n. 20691. Si raccomanderà ai Dirigenti degli Uffici il rispetto massimo del termine concesso per l’adempimento istruttorio di competenza onde evitare slittamenti in avanti della procedura, partecipando loro altresì che dovranno, entro la data fissata per la trattazione delle relative pratiche in Quarta Commissione – che si collocherà nella seconda metà del mese di maggio 2016 – segnalare eventuali nuovi elementi che potrebbero comportare modifiche al rapporto reso in precedenza;

– 14 maggio 2016, entro tale data i Consigli Giudiziari dovranno predisporre e trasmettere il parere previsto al par. XV della suddetta circolare. Verrà raccomandato ai Capi di Corte l’importanza del rispetto del termine prefissato, invitandoli nel contempo a valutare l’opportunità di dedicare sessioni straordinarie alla prima valutazione di professionalità dei magistrati appartenenti al D.M. 8.6.2012;

– 6 giugno 2016, entro tale data la IV Commissione del C.S.M. prowederà a calendarizzare, con precedenza assoluta, la valutazione di professionalità dei magistrati di cui in narrativa, confezionando una proposta di delibera, positiva allo stato degli atti, da inserire nell’ordine del giorno di plenum, anche speciale se necessario, per la prima seduta plenaria utile ;

– 8 giugno 2016, data nella quale il Consiglio Superiore della Magistratura prowederà all’adozione delle delibere di sua competenza in ordine alla prima valutazione di professionalità dei magistrati nominati con D.M. 8.6.2012, dando ad esse precedenza assoluta. Resta rimessa alle competenti articolazioni consiliari l’adozione di previsioni volte a favorire l’adozione di accorgimenti tabellari utili a consentire la tempestiva destinazione dei m.o.t. che hanno conseguito la prima valutazione di professionalità alle funzioni monocratiche penali (ovvero alle funzioni g.i.p./g.u.p. laddove sussistano i presupposti di cui all’art. 7 bis, comma 2 quinquies, R.D. 12/1941).

Gli interventi sopra prospettati rappresentano l’ulteriore riprova dell’impegno che il C.S.M. profonde per migliorare il servizio giustizia nonché per assicurare la massima funzionalità di tutti gli uffici giudiziari.

Alla luce di quanto sino ad ora affermato, il C.S.M.

delibera

– di articolare, nei sensi di seguito specificati, le scansioni temporali delle singole fasi in cui è articolato il procedimento per il conseguimento della prima valutazione di professionalità in capo ai magistrati nominati con D.M. 8 giugno 2012:

– 16 aprile 2016, entro tale data i Capi degli Uffici dovranno trasmettere ai Consigli Giudiziari il rapporto, unitamente alla documentazione, previsto dal paragrafo XIV della circolare n. 20691;

– 14 maggio 2016, entro tale data i Consigli Giudiziari dovranno predisporre e trasmettere il parere previsto al par. XV della suddetta circolare;

– 6 giugno 2016, entro tale data la IV Commissione del C.S.M. prowederà a calendarizzare, con precedenza assoluta, la valutazione di professionalità dei magistrati di cui in narrativa, confezionando una proposta di delibera, positiva allo stato degli atti;

– 8 giugno 2016, entro tale data il Consiglio Superiore della Magistratura prowederà all’adozione delle delibere di sua competenza in ordine alla prima valutazione di professionalità dei magistrati nominati con D.M. 8.6.2012, dando ad esse precedenza assoluta.

Risoluzione per la celere assegnazione delle funzioni monocratiche penali ai magistrati ordinari di tribunale assegnatari della prima sede nominati con D.M. 8.06.2012. (relatori Consiglieri CANANZI e SAN GIORGIO)

L’art. 13 comma 2, D. Lgs 160/2006 come modificato prevede: “i magistrati ordinari al termine del tirocinio non possono essere destinati a svolgere funzioni monocratiche penali, salvo che per i reati di cui all’art. 550 c.p.p., le funzioni di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell’udienza preliminare, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalità”.

In molti uffici di piccole dimensioni, soprattutto quelli per niente ambiti, sono stati destinati a colmare i numerosissimi vuoti d’organico magistrati di prima nomina (da ultimo quelli nominati con D.M. 8.6.2012). Tali magistrati a giugno 2016 matureranno il tempo dì esercizio utile a conseguire la prima valutazione di professionalità, necessaria allo svolgimento delle funzioni monocratiche penali.

Considerato che il Consiglio ha inteso elaborare, in parziale deroga alla disciplina ordinaria, un meccanismo che sia in grado di assicurare agli uffici giudiziari di destinazione, nel più breve tempo possibile, la possibilità di assegnare i Magistrati nominati con D.M. 8.6.2012 a tutte le funzioni giudiziarie sì da consentire ai capi degli uffici di amministrare giustizia in tempi ragionevoli provvedendo ad anticipare i tempi di trattazione dei vari segmenti amministrativi che, nel loro insieme, costituiscono il procedimento di valutazione professionale voluto dal legislatore e disegnato all’art. 11 della legge 30.7.2007, n. Ili, attuato con circolare consiliare n. 20691 dell’8.10.2007 e successive modifiche, ai paragrafi XIII e segg..

Rilevato che appare necessario consentire anche la tempestiva e celere destinazione tabellare dei giovani magistrati – non appena conseguita la prima valutazione di professionalità – alle funzioni monocratiche penali (ovvero alle funzioni g.i.p./g.u.p. laddove sussistano i presupposti di cui all’art. 7 bis, comma 2 quinquies, R.D. 12/1941), il Consiglio invita i capi degli uffici, verificati i pareri favorevoli dei Consigli giudiziari, a predisporre in tempo utile le relative variazioni tabellari, la cui esecutività può essere fissata all’avvenuto effettivo conseguimento da parte dei magistrati interessati della prima valutazione di professionalità con delibera consiliare.

Il Consiglio Superiore, inoltre, con l’ausilio istruttorio della Settima Commissione, si impegna ad assicurare la precedenza assoluta nella trattazione delle variazioni tabellari in oggetto, debitamente segnalate dai presidenti dei tribunali.

L’ intervento sopra prospettato rappresenta l’ulteriore riprova dell’impegno che il C.S.M. profonde per migliorare il servizio giustizia nonché per assicurare la massima funzionalità di tutti gli uffici giudiziari. Alla luce di quanto sino ad ora affermato, il Consiglio

delibera

– di invitare i capi degli uffici nei quali sono stati destinati magistrati di prima nomina (da

ultimo quelli nominati con D.M. 8.6.2012) e per l’ipotesi in cui tali magistrati dovessero essere assegnati alle funzioni monocratiche penali ovvero alle funzioni g.i.p./g.u.p., una volta verificati i pareri favorevoli dei Consigli giudiziari – ai fini del conseguimento della prima valutazione di professionalità -, a predisporre in tempo utile le relative variazioni tabellari, la cui esecutività può essere fissata all’avvenuto effettivo conseguimento da parte dei magistrati interessati della prima valutazione di professionalità nei ristretti tempi fissati dal Consiglio con la delibera adottata in data odierna (pratica n. 110/VQ/2015);

– di invitare i capi degli uffici a segnalare al Consiglio l’adozione di tali variazioni in modo da consentire di assicurarne la precedenza assoluta nella trattazione.

Pubblichiamo la proposta di legge ex art. 10 legge 195/1958 con cui si chiede al Ministro della Giustizia di esaminare la possibilità di una modifica normativa  che permetta l’applicazione dei Giudici Onorari anche presso le Corti d’Appello per i soli procedimenti ex lege Pinto ((relatore Consigliere AURIEMMA).

L’eventuale accoglimento di tale suggerimento istituzionale (per situazione diversa da quelle contemplate dal recente decreto legge “del fare”) alleggerirebbe i carichi di lavoro degli Uffici di secondo grado sopratutto nelle sedi di minori dimensioni.

La proposta prende spunto dalla nota in data 12 novembre 2012 del Presidente della Corte di Appello di Perugia, Dott. Wladimiro DE NUNZIO, avente ad oggetto:

Rimedi per superare le difficoltà della Corte di Appello di Perugia gravata dai procedimenti ex Lege Pinto.

La Commissione propone al Plenum di adottare la seguente delibera:

«Come è noto gli ultimi anni si sono caratterizzati per un aumento costante ed incalzante dell’erogazione da parte dello Stato degli indennizzi pagati ex lege cd. Pinto – legge 89/2001 (passati dai 1622 del 2001 ai 7299 nel 2008).

Proprio tale progressivo aumento delle richieste di indennizzo ha  indotto il legislatore, con il decreto legge 22 giugno 2012, n. 83 (cosiddetto “decreto sviluppo”), pubblicato in Gazzetta Ufficiale 26 giugno 2012, n. 147, convertito con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134 pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 187 del 11 agosto 2012, a modificare la l. 89/01, cd. legge Pinto.Una delle principali novità introdotte consiste nel superamento del precedente assetto che rimetteva il procedimento, avente ad oggetto la  fondatezza del ricorso e la liquidazione degli importi, davanti alla Corte d’appello in composizione collegiale, con instaurazione del contraddittorio nei confronti dell’amministrazione responsabile ed attraverso una pluralità di udienze.

La novella, invece, immagina un procedimento avente uno svolgimento diverso, in quanto prende avvio con la parte che presenta ricorso al presidente della Corte d’appello competente, il quale designa un giudice competente alla trattazione della causa, che, a sua volta, emette un decreto sulla base dei documenti presentati dalla parte. Tale decreto può, poi, essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte d’appello, in composizione collegiale. In tale fase si svolge in contraddittorio tra le parti ed è regolato nelle forme semplificate del procedimento camerale (artt. 737 ss. c.p.c.).

La nuova soluzione normativa ha, in ultima analisi, semplificato ed accelerato la definizione del contenzioso in materia di violazione della durata ragionevole del processo, al contempo salvaguardando le garanzie del giusto processo.

L’articolazione in due fasi del procedimento di liquidazione dell’indennizzo per violazione del principio della ragionevole durata dei processi civili non è l’unica novità introdotta dal legislatore, avendo esso avuto cura di altresì precisare specifiche cause di non indennizzabilità della pretesa e la misura delle somme risarcibili sulla base di soglie predeterminate nel limite minimo e massimo.

Con la novella in esame sono stati altresì fissati i termini della durata nei diversi gradi di giudizio sulla base di parametri acquisiti dalla giurisprudenza (sei anni complessivi: tre per il primo grado; due per l’appello ed uno per il giudizio per cassazione: in tal senso cfr. Cass. 29 marzo 2010, n. 7559).

Il quadro complessivo consente di affermare che, quanto meno nella fase monitoria, la delibazione della ricorso non richieda necessariamente una raffinata capacità di elaborazione tecnica -giuridica, quanto piuttosto l’esame approfondito della documentazione prodotta a conforto della relativa istanza ed il conseguente giudizio di sussunzione ben guidato dai parametri posti dal legislatore e da una consolidata elaborazione giurisprudenziale.
Inoltre, si badi bene, il giudice non è obbligato a spendere articolati passaggi motivazionali in sede di redazione del decreto monitorio, potendo anche rifarsi per relationem alla premessa espositiva del libello difensivo.Proprio tali superiori considerazioni, in uno al rilievo per cui taluni distretti di Corte di appello, nonostante il nuovo modello processuale, continuano a trovare difficoltà a dare tempestiva risposta alle domande, continuando, così, ad esporsi a possibili ulteriori richieste di indennizzo per violazione del principio di ragionevole durata, inducono questa commissione a proporre al Ministro della Giustizia una riforma del disposto dell’art. 110 ordinamento giudiziario, onde consentire l’applicazione di giudici onorari, attualmente incardinati presso gli uffici di primo grado, presso le Corti di appello al fine di esitare la sola fase monitoria dei procedimenti innanzi descritti.

Tale riforma, da un lato, verrebbe incontro alle pressanti richieste provenienti da alcune corti di appello, come detto, attualmente invase da un numero soverchiante di richieste di liquidazione, consentendo, così, di liberare energie lavorative da destinare alla definizione di procedimenti ben più complessi e rilevanti, dall’altro, non si esporrebbe al possibili censure ex art. 106 II co. Cost., secondo cui le legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli. Va, infatti, sul punto, considerato che la fase monitoria è, come visto, trattata dalla Corte di appello in composizione monocratica, di modo che non vi è timore che il giudice onorario applicato possa essere coinvolto in decisioni collegiali, le quali devono rimanere, secondo questa proposta di riforma, di competenza esclusiva dei giudici togati.

Per altro verso, preme evidenziare che la Corte di appello nei giudizi in discorso non opera come giudice di gravame di merito, bensì come giudice in un unico grado, per cui al giudice onorario non sono così attribuite competenze di appello. Nei Tribunali ai got non solo non è inibita l’emissione di decreti ingiuntivi, ma gli stessi possono decidere le cause di opposizione, anche in riferimento ai decreti da loro emessi (a meno che in tabella non sia prevista una specifica incompatibilità, che in linea astratta è esclusa). Nella soluzione prospettata invece ai got, addetti alla trattazione dei decreti ingiunzione ex lege Pinto, verrebbe attribuita la
sola fase monitoria, restando il giudizio di opposizione avverso il decreto ingiunzione riservato ai giudici togati.

Inoltre per evitare prassi non virtuose la norma dovrebbe prevedere una forma di responsabilizzazione dei presidenti di sezione cui sarebbero affidati i got per la fase monitoria. All’uopo, sarebbe opportuna una previsione esplicita che imponga riunioni periodiche per stabilire le linee guida per la liquidazione nonché un monitoraggio trimestrale sui provvedimenti sempre a cura del presidente.

Peraltro i giudizi di opposizione intentati anche dal Ministero della
Giustizia e dal Ministero delle Finanze sono numerosi, segno evidente di un controllo capillare dei decreti ingiunzione da parte della p.a..

La soluzione prospettata risolverebbe inoltre il problema, annoso per le piccole Corti di Appello, rappresentato dalle continue e frequenti incompatibilità dovute al disposto di cui all’art. 5 ter, comma 3, legge 89 del 2001, secondo la quale del collegio non può far parte il Giudice che ha emanato il provvedimento impugnato: attualmente i piccoli uffici devono prevedere udienze con non meno di quattro componenti, al fine di ovviare alle altrimenti inevitabili incompatibilità. Tale inconveniente non si verificherebbe qualora i decreti ingiunzioni fossero affidati ai GOT.

Quanto poi alle liquidazioni delle spese processuali occorre evidenziare che nei procedimenti ex lege Pinto il Giudice deve applicare riguardo alla fase di opposizione, stante la natura contenziosa, l’art. 9 del decreto 140 del 2012 – che prevede che “nelle controversie per l’indennizzo da irragionevole durata del processo, il compenso può essere ridotto fino alla metà” – e riguardo alla fase monitoria i compensi previsti per i procedimento per ingiunzione (per i ricorsi di valore fino a euro 5.000 – di fatto la maggioranza – un compenso da 50 a 700 euro e per quelli da euro 5.00 1 a euro 500.000 un compenso da 400 a 2.000 euro). Trattasi insomma di provvedimenti, nella stragrande maggioranza dei casi, di scarso valore anche sotto il profilo delle spese processuali, diversamente dalle controversie che sovente vengono affidate ai GOT nei Tribunali.

Da ultimo, preme evidenziare che la presente proposta non appare in alcun modo preclusa dal sopravvenuto decreto legge n. 69 del 21 giugno 2013 (cd. decreto legge del fare), che non consente affatto l’applicazione dei giudici onorari in servizio in Tribunale presso le Corti di appello di pertinenza al fine di definire la fase monitoria dei procedimenti per violazione del principio della ragionevole durata. Infatti, gli artt. 62-72 del detto decreto legge introducono la nuova figura del giudice ausiliario, quale magistrato onorario incaricato unicamente di comporre i collegi delle sezioni civili (ivi comprese quello competenti per la controversie in materia di lavoro e previdenza) delle Corti di appello al fine di contribuire alla definizione dei procedimenti pendenti in ossequio all’ordine di priorità indicato nei programmi di gestione elaborati ai sensi dell’art. 37, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. Il giudice ausiliario si affianca, dunque, senza sostituirle, alle già esistenti categorie di magistrati onorari (GOT, VPO, Giudici di Pace), di cui mutua lo stato giuridico (art. 72, comma 1), e si connota per l’assegnazione alla trattazione dei soli procedimenti civili (in senso ampio) pendenti in grado di appello, e quindi con la significativa esclusione di quelli nei quali la Corte di appello opera in unico grado, quali, tra gli altri, quelli di opposizione alla stima e di equa riparazione per il danno, patrimoniale o non patrimoniale, subito per l’irragionevole durata di un processo.

Di qui la invariata pregnanza di significato ed attualità di interesse della presente proposta di riforma dell’ordinamento giudiziario.

Tutto ciò premesso, il Consiglio, propone al Ministro della Giustizia di novellare l’art. 110 ordinamento giudiziario al fine di consentire l’applicazione dei giudici onorari in servizio in Tribunale presso le Corti di appello di pertinenza al fine di definire la fase monitoria dei procedimenti per violazione del principio della ragionevole durata ex lege 89/0 1, come modificata dal d. l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito con modificazioni, dalla l. 7 agosto 2012, n. 134».

• Il Plenum del CSM ha approvato la risoluzione generale sui carichi esigibili e i programmi di gestione dei procedimenti civili – 2 maggio 2012

INTERVENTO DEL CONSIGLIERE RICCARDO FUZIO NELLA SEDUTA DI PLENUM DELL’8 MAGGIO 2013 IN OCCASIONE DEL CONFERIMENTO DELL’UFFICIO DIRETTIVO APICALE GIUDICANTE DI LEGITTIMITA’ DI PRIMO PRESIDENTE DELLA CORTE DI CASSAZIONE

E’ con animo sinceramente combattuto che mi accingo a riferire sui lavori della Commissione Direttivi, da me presieduta, per il conferimento dell’ufficio posto al vertice della intera magistratura e ad esporre i motivi di una scelta.


1. Non è puro esercizio di stile affermare che i candidati al posto apicale della Corte di Cassazione sono tutti dotati di un profilo molto elevato e tale da legittimare per ognuno la scelta in loro favore.

Particolare menzione va fatta, anche qui in maniera schietta e non di maniera, per il cons. Gabriella Luccioli che, tra le altre qualità, ha espresso un percorso di limpida affermazione della figura della donna in magistratura e che ha saputo esprimere come giudice, nei propri provvedimenti, attenzione e sensibilità elevata per i diritti della persona.

Prima di affrontare le motivazioni della scelta in favore del cons. Santacroce consentitemi di esprimere un ringraziamento sincero al Presidente Ernesto Lupo che con attenzione culturale, tensione morale ed umile impegno quotidiano (qualità che ci ha voluto ricordare sono state l’insegnamento del suo maestro Brancaccio) ha dedicato tutta la carriera alla causa della giustizia del nostro Paese non sul piano meramente teorico o dottrinario ma come impegno del giurista – magistrato che si sente partecipe della funzionalità del sistema.

Diciamo grazie al Presidente Lupo ed a tutti i consiglieri, nessuno escluso, della Corte di Cassazione e, consentitemi, della Procura generale presso la Corte per avere difeso, con la propria incessante umile e faticosa attività quotidiana, il ruolo della giurisdizione e della sua autonomia in momenti tanto travagliati della nostra società  in particolare in Italia in un panorama di ricorrente labilità normativa.


2. Oggi la Corte di Cassazione, per ragioni che non è possibile né del tutto opportuno, in questa sede, illustrare ha strenuamente difeso il proprio ruolo di orientamento della giurisprudenza ma, inevitabilmente, è scivolata verso una funzione di giudice di “terza istanza” con prevalenza quindi dello jus litigatoris sullo jus constitutionis.

Non si può non prendere atto del continuo dibattito che eminenti studiosi, penalisti e civilisti, hanno alimentato, soprattutto in questi ultimi venti anni, a partire dalla famosa bozza elaborata agli inizi degli anni ’90 dal presidente Brancaccio e dal Procuratore generale Sgroi – all’epoca componenti di diritto di questo Consiglio – e riconoscere che, se pur tanta strada e tante riforme si sono realizzate e superate, rimane il dubbio su come risolvere non il ruolo ambiguo del vertice ma secondo me l’alternativa, che il prof. Taruffo ha esposto da vari anni, tra il punto di vista “interno” di cui sono portatori essenzialmente i magistrati e che tende alla razionalizzazione dell’esistente ed il punto di vista “esterno”, non a caso rappresentato da chi non fa parte della magistratura, in cui prevale l’atteggiamento critico rispetto alla realtà attuale più propenso a cambiamenti radicali che investano la struttura e l’organizzazione complessiva dell’intero sistema giurisdizionale e non solo del suo vertice.

E’ una premessa questa necessaria perché la scelta che parte della Commissione ha operato e che sottopone al Plenum è stata proprio quella di operare una scelta che, nella obiettiva difficoltà di giudizi sulla professionalità di così valenti candidati, esprimesse non tanto una scommessa sulla qualità culturale e professionale della persona né un premio (il massimo previsto nel nostro ordinamento) alla carriera quanto il riconoscimento di una maggiore idoneità a ricoprire questo ruolo.

Ebbene la ragioni esposte nella proposta possono essere così sintetizzate.
 

 3.  Le peculiari caratteristiche organizzative e di funzionamento della Corte di Cassazione e la specialità delle funzioni direttive ivi svolte hanno indotto la Commissione a dare adeguato rilievo, a parità degli altri requisiti, all’elemento attitudinale del positivo esercizio delle funzioni direttive in ufficio con una situazione organizzativa e strutturale di grande dimensione e che richiede una ottimale organizzazione dell’ufficio e che alla sua direzione sia preposto un magistrato con qualità professionali concretamente sperimentate nei rapporti istituzionali.  

Il dott. Santacroce, che ha svolto e svolge attualmente funzioni civili, ha maturato una grandissima esperienza in processi di primo grado, di appello e di cassazione di rilevanza nazionale come indicati nella proposta (dal terrorismo di destra e sinistra alla criminalità organizzata, dalla loggia P.2 alla revisione del processo Calabresi, dall’omicidio di Marta Russo a quello del delitto di Cogne per citarne alcuni), così acquisendo una capacità di gestione di processi ed impegni rilevanti per complessità e molteplicità dei temi da affrontare.

Ha sempre dimostrato oltre ad una straordinaria preparazione  una speciale attitudine organizzativa che si manifesta in spiccata capacità a individuare le questioni rilevanti ad affrontarle, con rara propensione a semplificare le questioni complesse e a individuare immediatamente la soluzione migliore”. Qualità che lo hanno fatto apprezzare sia nella funzione giudiziaria di merito sia in quella di legittimità; estensore di sentenze aventi ad oggetto le problematiche più delicate e complesse.

Nel corso della sua lunga esperienza in cassazione, quasi 11 anni e mezzo, il dott. SANTACROCE ha dimostrato capacità dirigenziale attraverso “la presidenza di numerosi collegi”, la sua eccellente “laboriosità e capacità organizzativa .. nel coordinare, insieme ad altri colleghi, l’attività dell’ufficio “spoglio” destinato a selezionare tutti i procedimenti … allo specifico fine di un’ottimale formazione dei ruoli di udienza”.

L’attuazione della importante modifica che ha introdotto nel settore penale la sezione autonoma per l’inammissibilità dei ricorsi (art.610 c.p.p.) ha trovato nel dott. SANTACROCE un convinto assertore ed una particolare predisposizione al lavoro direttivo ed organizzativo facendolo entrare a far parte del gruppo di magistrati che, a partire dalla metà degli anni 2000, hanno avviato – sotto l’impulso e la guida del presidente Marvulli e del presidente aggiunto Carbone – l’ideazione e la programmazione di prassi virtuose di autoriforma del sistema giudiziario di legittimità.

In virtù di tali doti il dott. SANTACROCE ” ha attivamente partecipato alla riorganizzazione e razionalizzazione dell’attività attinente alla variegata gamma di materie assegnate alla prima sezione penale, dimostrando impegno, assoluta disponibilità ed acume giuridico” (parere del 10 maggio 2006); ha fornito un contributo rilevante alla organizzazione del lavoro con “la sua costante presenza in ufficio, quale addetto principale all’esame preliminare dei ricorsi,  il continuo contatto con la cancelleria per dare suggerimenti ai fini di una più agile, valida ed efficace organizzazione, nonché la collaborazione con la Presidenza di sezione nella preparazione di periodiche riunioni fra i magistrati della Sezione al fine di dirimere o prevenire contrasti giurisprudenziali, divenendo un costante punto di riferimento, anche per il suo continuo aggiornamento professionale, espresso anche in varie relazioni congressuali su importanti tematiche” (parere del 16.3.2007).

Grazie a queste sue qualità, spese interamente nella giurisdizione – dato che, in questo contesto storico, merita di essere segnalato per non avere egli mai chiesto o accettato di essere collocato fuori ruolo – il dott. SANTACROCE ha qualificato subito la propria presenza nelle funzioni di legittimità divenendo presto relatore di importanti processi ed acquisendo la stima incondizionata di tutti i presidenti della prima sezione penale della Corte di Cassazione sino alle Sezioni Unite.

La convinta filosofia organizzativa del lavoro è stata subito riversata dal dott. SANTACROCE anche nella direzione della Presidenza della Corte di appello di Roma dove, con assoluto rigore morale ed indipendenza si è reso artefice della necessaria attività di vigilanza che ha condotto alla individuazione di episodi di forte criticità nell’ambito della sezione fallimentare del tribunale di Roma, oltre che  agli interventi sui tribunali di Latina e di Civitavecchia.

Sul piano organizzativo ha adottato svariate iniziative per una maggiore comprensione delle realtà e dei problemi degli uffici con l’ulteriore profilo di merito di avere svolto funzioni con la doppia dirigenza per l’assenza per 3 anni su 5 del Dirigente della cancelleria.

Ha presieduto il Consiglio giudiziario con precise e puntuali prese di posizione anche nelle delicate pratiche relative alla valutazione di professionalità, supportando i magistrati in difficoltà, ma senza venir meno alle proprie responsabilità di censura e denuncia delle inefficienze delservizio.

Il profilo della capacità di direzione si è espresso, infine, nella valorizzazione massima del lavoro di squadra, nella suddivisione dei compiti, nella distribuzione di varie deleghe sempre poi controllate e vigilate, nella pronta risposta alle necessità emerse anche nel corso della ultima ispezione.

Il dott. SANTACROCE, inoltre, nell’esercizio delle funzioni di Presidente del Consiglio giudiziario, ha dato prova di particolare sensibilità nella percezione di eventuali disarmonie organizzative e nella indispensabile comprensione della concreta attuazione dei progetti e delle eventuali criticità sapendo coniugare autorevolezza e rispetto delle regole e distinguere tra autoritarismo e responsabilità del ruolo che si riveste.

Il dott. SANTACROCE non è assolutamente estraneo alla realtà della Cassazione, lo prova il suo progetto organizzativo con il quale ha dimostrato la conoscenza ampia delle problematiche attuali della Corte di Cassazione prospettando, pur mancandovi da cinque anni, una acuta capacità di analisi dei temi e delle problematiche con uno studio attento della dottrina, della giurisprudenza e della documentazione delle ultime relazioni inaugurali dell’anno giudiziario.


4.  Prevalenza. Proprio rispetto a ciascuno di questi indicatori il profilo del dott. SANTACROCE prevale rispetto a quello di ROVELLI. Il pres. ROVELLI, che si pone ai vertici della elaborazione interpretativa di determinati settori del diritto civile e una notoria preparazione giuridica a livello accademico, presenta però esperienze direttive meno rilevanti rispetto alla complessità dell’organizzazione della Corte di Cassazione.

Mentre il dott. SANTACROCE ha sicure capacità di direzione di un ufficio complesso, un  impegno costante al lavoro d’insieme.

In questo momento storico la Presidenza della Cassazione ha un doppio e gravoso onere: quello di proseguire sul piano organizzativo l’attività delle due precedenti Presidenze (Carbone e Lupo) e quello di rilanciare la funzione di orientamento della giurisprudenza. Un duplice obiettivo che richiede una necessaria capacità di coniugare il consolidamento dei risultati raggiunti con l’indispensabile realismo e pragmatismo.

Il dott. SANTACROCE, che “nasce” come magistrato civilista e non ha abbandonato la propensione all’approfondimento teorico del diritto mai però disgiunto dalle concrete implicazioni con la realtà fattuale e normativa, si dimostra magistrato provvisto di una più ampia visione di insieme della giurisdizione rispetto agli altri candidati e si propone come portatore di uno spiccato profilo attitudinale di carattere direttivo più confacente all’ufficio da conferire.

Nell’indicare le linee organizzative poste a fondamento del proprio programma organizzativo per la Suprema Corte, il dottor SANTACROCE dimostra, infatti, di ben conoscere la complessità della Cassazione e l’estrema importanza delle concrete modalità operative per l’individuazione e l’adozione delle migliori regole di organizzazione della sua attività.

La consapevolezza di questo ruolo da parte del dott. SANTACROCE emerge particolarmente nell’esposizione del suo progetto organizzativo nel quale dimostra di comprendere che non sono spendibili progetti miracolistici ma che per affrontare ed avviare a soluzione alcuni dei problemi che affliggono la Corte – come la maggior parte degli uffici giudiziari di merito – è necessario un programma coordinato di interventi di medio e lungo termine. A tal fine egli, prima di procedere ad innovazioni più efficaci, si propone di partire dalla verifica degli effettivi carichi di lavoro e dalla attenta ricognizione delle risorse. Un approccio, quindi, nel segno di una continuità realistica e non puramente di principio.

Il dott. SANTACROCE, in un compito così gravemente impegnativo, sembra offrire maggiore garanzia di un approccio sistematico e pragmatico insieme, affermando consapevolmente che “gli interventi costruttivi ed i propositi generosi non possono offrire effetti risolutivi se non sono inseriti in un piano organizzativo e operativo che sappia sfruttare le risorse umane”. In tale prospettiva afferma che la “principale risorsa di un ufficio giudiziario è il capitale umano e che, in un assetto organizzativo come la Corte di Cassazione, liberando le intelligenze si arricchiscono le dotazioni di base del sistema a parità di costi”.

Né tralascia il dott. SANTACROCE la consapevolezza del delicato compito della Cassazione come giudice di vertice della deontologia dei magistrati e degli avvocati.

Rispetto al livello di complessità richiesto, la specifica e maggiore rilevanza dell’esperienza svolta dal dott. SANTACROCE, pur se in ambito giudiziario di merito, concorre a delineare un suo profilo attitudinale prevalente quindi anche rispetto a quello, parimenti elevatissimo, del dott. ROVELLI.

Da ultimo, la Commissione ritiene che anche la maggiore conoscenza ed applicazione della nuova disciplina di ordinamento giudiziario consente al dott. SANTACROCE di essere preferito al dott. ROVELLI nell’attività di Presidente della Corte di Cassazione e del suo Consiglio direttivo e come componente di diritto del Consiglio superiore della magistratura offrendo, anche in tale veste, quella necessaria consapevolezza di rappresentare l’intera magistratura italiana, con le sue difficoltà e le sue pregevolezze con le sue responsabilità e le sue positività nella tenuta del sistema giudiziario italiano, all’interno del massimo organo di governo autonomo della magistratura.

Concludo affermando che, con questa nomina, assumiamo un impegno di responsabilità e, insieme a noi, lo assume chi sarà nominato a ricoprire un ruolo così importante nel momento di difficoltà della giustizia in Italia.Un onere pesante verso i consiglieri della Cassazione e verso tutti i magistrati italiani che hanno diritto ad avere un buon dirigente.

Con un auspicio che prevalga la libertà dell’intelligenza, rassicurando Lei Sig. Presidente che tutti i magistrati italiani sapranno offrire, nell’esercizio e nel rigoroso rispetto delle proprie attribuzioni ed in piena e reale collaborazione con le altre istituzioni, un contributo efficace nel segno di quel ” coraggio innovativo” cui Lei ci ha invitato nel Suo ultimo messaggio.

INTERVENTO DEL CONSIGLIERE PAOLO AURRIEMMA NELLA SEDUTA DI PLENUM DELL’8 MAGGIO 2013 IN OCCASIONE DEL CONFERIMENTO DELL’UFFICIO DIRETTIVO APICALE GIUDICANTE DI LEGITTIMITA’ DI PRIMO PRESIDENTE DELLA CORTE DI CASSAZIONE

Vorrei innanzitutto esprimere la mia riconoscenza al Presidente del CSM che qui è a confortare ed a dare la massima legittimazione la difficile scelta che oggi dovremo operare.

Il Primo Presidente non rappresenta soltanto il vertice di un ufficio giudiziario, vertice di un ufficio e non dell’ordine giudiziario è chiamato a dirigere quell’Ufficio al quale è affidata la funzione di nomofilachia finalizzata a garantire l’uniforme interpretazione del diritto su tutto il territorio nazionale, ma accanto a questa funzione e probabilmente proprio in forza di questa funzione il primo presidente fa parte come componente di diritto del Consiglio Superiore della Magistratura.

Questa duplicità di funzioni, voluta dal Costituente esige che il magistrato chiamato a ricoprire l’incarico sia portatore non soltanto di significative esperienze professionali ma soprattutto di un rigore morale e di un prestigio culturale che lo pongano, non al di sopra, ma in una posizione diversa rispetto a quella degli altri componenti del CSM siano essi di estrazione magistratuale o di estrazione parlamentare.

Questa diversità di condizione del componente di diritto del CSM è fonte di grande autorevolezza per il magistrato chiamato a ricoprire l’incarico. Egli sarà tenuto a farne un uso oculato, attento, moderato, tale da essere spunto per evitare e per superare le spesso inevitabili contrapposizioni in vista di un superiore interesse dell’istituzione. Il terzo comma dell’articolo 104 della Costituzione, che prevede all’interno del Consiglio Superiore quali membri di diritto del primo presidente del procuratore generale della Cassazione, sottolinea il ruolo e la peculiarità di questo giudice rispetto le agli altri organi di giurisdizione superiore. Una sottolineatura coerente con il principio dell’ articolo 111 della Costituzione che stabilisce la essenzialità della presenza di tale giudice in qualsiasi in ogni controversia ove si discuta i diritti soggettivi e con le norme che assicurano la sua partecipazione alla formazione della Corte Costituzionale.

I capi di corte sono chiamati a comporre il vertice organizzatorio dell’ordine giudiziario. Dunque è la Costituzione che afferma la essenzialità della funzione di governo dentro un organo ben diversamente composto nella sua assoluta maggioranza. Una funzione di riferimento autorevole, di istituzionalità rassicurante che tale perchè almeno in teoria  è in grado di evitare i rischi naturali di un organo che delibera votando anche sulla base di opzioni culturali legittimamente diverse. una funzione che esercitata saggiamente può aiutarci ad essere effettivamente autonomo.La Cassazione ha il compito di indicare non solo quale la legge ma quale il giudice che devi applicare.

La particolare natura dell’Ordine Giudiziario quale voluta dal Costituente che lo ha configurato come Ordine senza vertice, prevede che alla nomina del Primo Presidente, del primo magistrato d’Italia contribuisca ogni magistrato eletto dai giudici di merito.

Noi, che siamo magistrati di merito, prestati solo temporaneamente alla funzione di amministrazione della giurisdizione, forniamo con il voto, il nostro contributo alla scelta del Primo Presidente. Non è una scelta facile perchè siamo chiamati a valutare i profili professionali dei più autorevoli magistrati del Paese.

Ed in questa valutazione per le considerazione che ha svolto il relatore Fuzio ci siamo ritrovati nel riconoscere nella figura del presidente Santacroce per ricoprire il posto di primo presidente della Corte di Cassazione. Ciò in forza del suo ricchissimo curriculum professionale della sua autorevolezza all’interno della Corte di Cassazione, sperimentata per lunghi anni.

Il profilo del presidente Giorgio Santacroce, presidente della Corte di Appello Roma vanta una carriera che si può definire particolarmente moderna essendo passata per tutte le funzioni giudiziarie di primo e di secondo grado, giudicanti e requirenti, di merito e di legittimità, carriera che a mio avviso si pone in linea con le novità introdotte dall’ordinamento giudiziario carriera rivolta in concreto ad assicurare un osmosi fra le diverse esperienze ed in particolare fra il merito e la legittimità.

Il voto è espressione del riconoscimento delle doti del presidente Santacroce: le attitudini culturali, l’ampio bagaglio culturale giuridico, la vasta conoscenza sia della materia civile che di quella penale, la tensione nell’impegno quotidiano che lo fa punto di riferimenti di tutti coloro che con lui hanno collaborato, caratteristiche eccezionali di organizzazione sotto diversi profili.

Il prestigio fondato sulla professionalità, la completezza che si rivela nella pluralità delle funzioni svolte positivamente, i risultati raggiunti nella gestione di uno dei più grandi Uffici del Paese ove ha saputo coniugare qualità della giurisdizione con una organizzazione unanimemente ed indiscutibilmente riconosciuto così dimostrando un cultura della efficienza non burocratica, ma sostanziale, assicurano le condizioni imprescindibili per le quali può indicarsi nel Presidente Santacroce il candidato maggiormente adatto al ruolo che andiamo a ricoprire, quella di Primo Presidente della Cassazione di un Paese governato dal diritto.

SESTA COMMISSIONE
ORDINE DEL GIORNO EX ART. 45, CO. 3 R.I.
SEDUTA DEL 18 MARZO 2015 – ORE 10.00

INDICE

PARERI……………………………………………………………………………………..


PARERI

1) – 3/PA/2015 Sesta Commissione – Nota pervenuta in data 5 marzo 2015 dal Ministro della Giustizia con cui trasmette, per il previsto parere, limitatamente alle parti riguardanti l’Amministrazione della giustizia, il testo del decreto-legge 18 febbraio 2015, n. 7, approvato dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 10 febbraio 2015, concernente:

“Misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale, nonché proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazioni allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione”.
(relatore Consigliere MOROSINI)

– 58/VV/2015 Settima Commissione – Nota in data 19 gennaio 2015 con la quale il Segretario Generale comunica che il Comitato di Presidenza, nella seduta in data 16.1.2015, presa in esame la nota pervenuta in data 13.1.2015 dalla Settima Commissione, ha autorizzato l’apertura di una pratica, eventualmente con esame congiunto con la Sesta Commissione, finalizzata alle valutazioni sui moduli organizzativi adeguati al contrasto del terrorismo nazionale ed internazionale nell’ambito dell’organizzazione degli uffici giudiziari.
(relatore Consigliere ARDITURO)

La Sesta e Settima Commissione propongono al Plenum di approvare la seguente
delibera:

«I. – Premessa .

I drammatici fatti di Parigi del 7 gennaio ripropongono la sfida che il terrorismo internazionale da tempo ha lanciato alla comunità mondiale. Le nuove forme di terrorismo di matrice islamica, connotato da formazioni molto mobili sul territorio, senza una base precisamente localizzata e con una spiccata propensione alla commissione di reati di criminalità organizzata, rendono indilazionabile un potenziamento delle forme di coordinamento stabile tra uffici di procura e necessaria l’individuazione di referenti centrali per l’interlocuzione con gli organi investigativi sovranazionali.

Per questi motivi, nel gennaio scorso, le Commissioni Sesta e Settima del CSM chiedevano l’apertura di una pratica sul tema: “Interventi per il potenziamento delle forme di coordinamento investigativo in materia di terrorismo internazionale e per l’individuazione di referenti centrali nell’interlocuzione con le Autorità estere”.

L’11 febbraio 2015, il CSM deliberava un’iniziativa di approfondimento sul tema del contrasto al terrorismo internazionale, strutturata sul duplice versante del confronto interno alla magistratura e di quello che coinvolge gli altri attori istituzionali, in vista di una risoluzione generale sui temi sopra menzionati.

Il 18 febbraio 2015, veniva emanato il Decreto-legge n. 7, avente ad oggetto “Misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale, nonché proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione”.

Così, l’originaria iniziativa dell’organo di governo autonomo si trasformava in una
preziosa occasione di riflessione sui contenuti delle novità normative e del disegno di legge di conversione, in vista della formulazione di un parere. E, per questo motivo, nella seduta congiunta del 3 marzo 2015, le Commissioni Sesta e Settima hanno deliberato di richiedere all’ Ufficio Studi del CSM un contributo in merito al citato decreto-legge.

L’apporto consultivo del C.S.M. – che, nel caso di specie, è stato formalmente sollecitato dal Ministro della giustizia – poggia, in questo caso, non solo sull’articolato parere dell’Ufficio Studi, pervenuto in data 12 marzo 2015, ma anche sui frutti di un momento di dialogo tra diversi attori istituzionali, avvenuto nei giorni del 2 e 3 marzo 2015, del quale lo stesso C.S.M. è stato ideatore ed organizzatore: ciò che, a prescindere dagli aspetti di merito, rappresenta univoca e feconda indicazione metodologica.

Si rammenti che al confronto hanno partecipato, oltre a tutti i procuratori distrettuali italiani, il procuratore generale presso la Corte di appello di Roma, il procuratore generale presso la Corte di Cassazione e il Procuratore nazionale antimafia, esponenti dei seguenti organi istituzionali: rappresentanti dei ministeri della Giustizia, degli Affari esteri, della Difesa, dell’Economia e delle Finanze; il sottosegretario alla presidenza del consiglio con delega ai servizi di sicurezza; i rappresentanti del DIS, dell’AISI e dell’ AISE; i rappresentanti del R.O.S. dei carabinieri e della DIA; i rappresentanti di Eurojust; il Garante per la protezione dei dati personali; il rappresentante della Scuola della Magistrato; il magistrato di collegamento della Divisione Terrorismo del Consiglio d’Europa; il magistrato di collegamento con gli Stati Uniti d’America; il rappresentante di collegamento con la Francia.

II. L’impianto generale dell’ intervento legislativo

Il decreto legge in esame è stato approvato al dichiarato scopo di conformare l’ordinamento nazionale alle indicazioni provenienti da primari consessi sovranazionali, quale il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (cfr. risoluzioni nn. 2170 del 15 agosto 2014 e 2178 del 24 settembre 2014, a più riprese richiamate nel testo del decreto-legge e nel disegno di legge di conversione), nonché a vincolanti fonti normative di matrice europea (quale il Regolamento UE n. 98/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2013, relativo all’immissione sul mercato e all’uso di precursori di esplosivi). Sicuramente apprezzabile appare, sotto questo profilo, l’intendimento dell’Esecutivo di incamminarsi, con significativa inversione di tendenza, sulla strada del recupero dell’endemico ritardo nell’implementazione di discipline ed accordi sottoscritti nell’ambito della cooperazione internazionale; ritardo che, secondo quanto unanimemente ritenuto dagli esperti del settore intervenuti nel workshop del 2-3 marzo, ha arrecato non marginale pregiudizio all’attuazione delle strategie di contrasto al terrorismo su scala planetaria.

Va rilevato come l’atto normativo in esame contenga, oltre a disposizioni (artt. 1-4, 6- 10, 20, commi 1-5) di carattere sostanziale, processuale, ordinamentale o, comunque, connesse ad attribuzioni e compiti del C.S.M., ulteriori misure – afferenti, rispettivamente, a “potenziamento e proroga dell’impiego del personale militare appartenente alle forze armate” (art. 5), “missioni internazionali delle forze armate e di polizia” (artt. 11-16), “iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione” (artt. 17-19) ed alla copertura finanziaria (art. 20, commi 6-7) – che, per intuibili ragioni di sintesi, non saranno, in questa sede, oggetto di esame.

In termini di inquadramento generale, va evidenziato come il decreto legge n.7, posto in essere sull’onda dei drammatici fatti parigini del gennaio 2015, si inserisca in una precisa linea di tendenza che ha visto il Legislatore interno attivarsi, a più riprese, in particolare negli anni 2001 e 2005, in conseguenza di emergenze contingenti piuttosto che curare la predisposizione di un corpus normativo organico ed autonomo (1)
………………………….
(1) In specie, dopo l’11 settembre 2001 vennero emanati tre Decreti-legge con i quali il Governo intese dare attuazione alle misure deliberate in seno all’Unione europea, con modifiche del codice penale e del codice di procedura penale, rimodulando le norme già esistenti per fronteggiare il terrorismo interno. Si tratta
rispettivamente dei: d.l. 28.9.2001, n. 353 conv. in l. n. 415 del 2001; d.l. 12.10.2001, n. 369 conv. in l. n. 431 del 2001; d.l. 18.10.2001, n. 374 conv. in l. n. 231 del 2001.
Nella circostanza, il principale profilo di novità riguardò l’introduzione del reato di “associazione con finalità di terrorismo internazionale” (art. 270-bis c.p.), che fu accompagnato, sul versante della procedura penale, dall’inserimento di tale fattispecie criminosa tra quelle assoggettate ad una disciplina derogatoria, sotto molti profili, rispetto a quella ordinaria (sulla competenza a svolgere indagini incidendo sull’art. 51, comma 3-quater, c.p.p.; sui termini di durata delle indagini preliminari e sulla eventuale proroga ex artt. 406, comma 5-bis e 407, comma 2, n. 4, c.p.p.; sulla duplice presunzione di sussistenza delle esigenze cautelari e di adeguatezza della sola misura della custodia in carcere novellando l’art. 275, comma 3, c.p.p.) .
Inoltre, vennero estese anche alle indagini relative al terrorismo internazionale alcune misure della legislazione antimafia in materia di: intercettazioni telefoniche, ambientali e di flussi informatici; intercettazioni preventive su autorizzazione del p.m.; attività sotto copertura; misure di prevenzione personali e patrimoniali; l’impiego del sistema della videoconferenza per l’esame e la partecipazione a distanza degli imputati detenuti e dei collaboratori di giustizia.
L’attentato di Madrid del 2004 e, soprattutto, quello londinese del luglio 2005 spinsero, poi, il Legislatore all’incisiva novella operata dal D.L. 27 luglio 2005, n. 144, conv. con modificazioni nella L. 31 luglio 2005, n. 155 (c.d. decreto Pisanu), per effetto del quale è stata, tra l’altro, enunciata la nozione di “condotta con finalità di terrorismo” destinata a ridurre al minimo il rischio di contrasti interpretativi (art. 270- sexies c.p.) e sono state introdotte le nuove fattispecie di arruolamento e di addestramento con finalità di terrorismo anche internazionale (artt. 270-quater e quinquies c.p.).
Nella medesima sede, si è inteso intervenire sugli apparati di polizia e di intelligence mediante la previsione dei colloqui investigativi – finalizzati a consentire agli organi della polizia di sicurezza e/o giudiziaria di acquisire da persone detenute o internate informazioni utili per lo svolgimento di indagini in materia di terrorismo – e del permesso di soggiorno a fini investigativi, da rilasciare agli stranieri che abbiano collaborato con l’autorità rendendo informazioni utili ai fini della prevenzione o dell’accertamento dei reati.
La novella del 2005, diversamente da quella del 2001, ha privilegiato, in ossequio alla filosofia che anima gli interventi legislativi di altri Stati europei, l’ottica della prevenzione rispetto a quella della repressione e, dunque, della giurisdizione: essa ha rafforzato le competenze di forze di polizia ed agenzie informative, sicché, per logica derivazione, hanno acquistato maggior peso le correlate scelte dell’autorità politica.
…………………………

Il sistema risultante dagli innesti operati dalla normativa precedente degli anni 2001 e 2005 appariva, peraltro, incompleto in ragione dell’assenza di misure volte ad accentrare le funzioni di coordinamento investigativo intese alla più efficace conduzione delle indagini distribuite sul territorio nazionale tra le ventisei procure distrettuali: in questo senso si espresse, al tempo, lo stesso C.S.M. che, nella risoluzione approvata dall’Assemblea Plenaria il 12 luglio 2006, ebbe a rilevare che “…la costituzione di un organismo di coordinamento (n.d.r.: definito nel documento “D.N.A.T.”, cioè “Direzione Nazionale Anti Terrorismo”) è ormai necessaria. Essa è anzi urgente, in quanto occorre dare risposta alle esigenze derivanti dal contrasto del terrorismo internazionale”.

Uno dei principali tratti distintivi dell’apparato legislativo di contrasto al terrorismo
internazionale risiedeva, d’altro canto, nell’assenza di previsioni relative all’uso nei
procedimenti penali dei risultati conoscitivi conseguiti dai Servizi informativi e di sicurezza.
Ciò costituiva il precipitato di una precisa opzione politica volta a mantenere intatto il nitido confine, che, in linea di principio, deve separare la ricerca e l’assunzione di informazioni effettuate dai Servizi dall’attività investigativa svolta dal Pubblico ministero. Si è sempre ritenuto, infatti, che questa sia l’unica soluzione compatibile con il quadro costituzionale italiano, nel quale l’autonomia e l’indipendenza della giurisdizione penale dall’esecutivo sono salvaguardate, tra l’altro, attraverso la previsione della diretta disponibilità della polizia da parte dell’Autorità giudiziaria (art. 109 Cost.), regola questa che persegue l’evidente obiettivo di escludere che l’esecutivo, attraverso il canale della polizia, possa in qualche modo condizionare l’accertamento processuale.
Uno sguardo d’insieme sui contenuti del Decreto-legge in esame, ne rivela, innanzitutto, l’ambizione di assecondare e facilitare l’azione preventiva e di accrescere, al contempo, efficienza e completezza della risposta giurisdizionale.
Da un canto, viene ribadita, una volta di più, la centralità delle attività informative in relazione a fenomeni criminali di portata mondiale, radicati in realtà territoriali in cui poco più che illusoria è la prospettiva di contare sugli ordinari strumenti di cooperazione, sì da affidare alle agenzie compiti imprescindibili, la cui esecuzione presuppone l’apprestamento di un idoneo catalogo di garanzie funzionali.

Dall’altro, si incide sull’architettura ordinamentale attribuendo – in adesione ad una
delle possibilità che erano state, al riguardo, prospettate – alla preesistente Direzione Nazionale Antimafia compiti di coordinamento in materia di antiterrorismo senza, tuttavia,replicare tale schema a livello distrettuale.
Tangibile si palesa, dunque, lo sforzo finalizzato ad accrescere i margini di sicurezzaed efficienza operativa, a fronte del quale si pone, tuttavia, la necessità di cogliere, inconcreto, la declinazione della riaffermata separazione tra prevenzione e giurisdizione.

Su questo campo coesistono, infatti, l’opinione di chi reputa che l’attribuzione alla
D.N.A. di compiti di coordinamento investigativo rischi di tradursi in vuota enunciazione diprincipio se non accompagnata dal conferimento di competenze e poteri e quella che, al contrario, privilegia un approccio ispirato ad una prudente ottica garantistica; tali linee di pensiero, in qualche occasione, si pongono in chiave francamente dialettica, ciò che accade, ad esempio, con riferimento alla concreta articolazione e disciplina dei “colloqui personali con detenuti ed internati” promossi e posti in essere dalle agenzie di informazione.

Sin da ora è opportuno peraltro segnalare che il nuovo corpus legislativo interviene a riposizionare l’asse di equilibrio tra esigenze di sicurezza e tutela della privacy, in presenza dirischi di attentati terroristici.
Da ultimo, in sede di premessa, si impongono brevi notazioni sul metodo procedurale seguito per l’emanazione di un atto normativo che, indubbiamente, presenta in alcune sue disposizioni riflessi ordinamentali.
In effetti, sarebbe auspicabile, nei limiti in cui sia possibile, tentare di non rispondere alle esigenze di adeguamento del tessuto normativo, che, di volta e in volta, si pongono, con lo strumento della decretazione d’urgenza, laddove questa in qualsivoglia modo innovi l’organizzazione degli uffici giudiziari. Ciò comporta l’adesione ad opzioni che potrebbero, in linea ipotetica, persino, giungere a condizionare l’esercizio stesso delle funzioni giurisdizionali. D’altronde, l’Ordinamento giudiziario assume un decisivo rilievo costituzionale, spettando ad esso l’attuazione alle garanzie di indipendenza ed autonomia riconosciute alla magistratura dalla legge suprema. E risulta di tutta evidenza come l’introduzione con la normativa d’urgenza di modifiche di disposizioni dell’Ordinamento giudiziario, non consenta, per evidenti vincoli temporali, l’adozione di scelte adeguatamente discusse e, soprattutto, precedute dalla piena ed efficace interlocuzione con il C.S.M., come previsto dalla legge n.10 del 1958, pur nel rispetto delle prerogative del Parlamento.

III. L’estensione dell’area di punibilità alle condotte preparatorie agli atti di terrorismo anche internazionale.

Il capo I (articoli da 1 a 8) reca misure volte ad attualizzare la vigente disciplina degli strumenti normativi in materia di prevenzione e repressione dei fenomeni terroristici, in particolare quelli di matrice internazionale.
L’art. 1 modifica l’assetto di alcuni reati in materia di terrorismo nel dichiarato intento di estendere, in attuazione della risoluzione dell’ONU n. 2178 (2014), l’area della punibilità e consentire un più efficace e completo intervento repressivo.
Detta norma propone una pluralità di previsioni che presentano il pregio di delineare con nitore i confini della rilevanza penale delle fattispecie e di consentire, per tale via, il superamento di indirizzi ermeneutici restrittivi.

In dettaglio, il comma 1 integra l’art. 270-quater del codice penale, concernente il
reato di arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale, prevedendo la rilevanza penale anche per la condotta del reclutato (e non solo del reclutato come prima del decreto), in precedenza sanzionata solo in caso di partecipazione alla associazione finalizzata al terrorismo. Tuttavia, la condotta del reclutato non può esaurirsi nella prestazione del mero assenso al compimento di reati con finalità terroristiche, rispetto al quale può trovare applicazione solo la misura di sicurezza di cui all’art. 115 del codice penale. Il comportamento punibile consiste, piuttosto, nel mettersi seriamente e concretamente a disposizione come milite, e quindi soggiacendo a vincoli di obbedienza gerarchica, per il compimento di atti di terrorismo, pur al di fuori e a prescindere dalla messa a disposizione con assunzione di un ruolo funzionale all’interno di una compagine associativa tradizionalmente intesa.

In questo senso, il mettersi in viaggio, o l’apprestarsi a un viaggio, per raggiungere i luoghi ove si consumano azioni terroristiche dovranno assumere i connotati di “atti idonei e non equivoci” della esplicazione di un precedente reclutamento, ossia di immissione volontaria e consapevole in una milizia, votata al compimento di azioni terroristiche.
Nella prospettiva del legislatore d’urgenza, l’estensione dell’art. 270-quater c.p. all’arruolato soddisfa gli obblighi assunti sul piano internazionale, giacché il viaggio – riguardato dal punto di vista di chi lo organizza o chi lo effettua – è suscettibile di assumere i tratti oggettivi dell’estrinsecazione di una pregressa, o comunque almeno contestuale, condotta di reclutamento. Con ogni probabilità, si tratta di una fattispecie destinata ad essere ravvisata in un numero assai limitato di casi, rispetto alla quale spetterà alla concreta esperienza giurisdizionale la precisa determinazione.

Al fine di dare completa attuazione alla richiamata risoluzione n. 2178 dell’ONU, viene poi introdotta, con l’inserimento nel codice penale dell’art. 270-quater.1, una nuova ipotesi di reato destinata a punire, al di fuori dei casi di cui agli artt. 270-bis e 270-quater, l’organizzazione, il finanziamento e la propaganda di viaggi finalizzati al compimento di condotte con finalità di terrorismo.
Al pari di quella sopra descritta, la fattispecie incriminatrice ha natura residuale, in
quanto afferisce alle ipotesi in cui sia insufficiente la prova dell’inserimento del soggetto nell’associazione terroristica.
L’adeguamento ai dettami della risoluzione dell’ONU si completa, infine, attraverso
l’intervento sull’art. 270-quinquies del codice penale, che punisce l’addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale. Su tale ipotesi di reato, che, sino ad oggi, postulava un rapporto necessariamente duale tra addestratore e addestrato, viene innestata una nuova fattispecie di reato che rende punibile anche l’auto-addestramento, cioè la condotta di chi si prepara al compimento di atti di terrorismo, attraverso una ricerca e un apprendimento individuali e autonomi delle «tecniche» necessarie a perpetrare simili atti.

In questo senso, il primo comma prevede che le pene previste per il reato in questione si applichino anche al soggetto che acquisisce autonomamente o da terzi istruzioni sull’utilizzo di esplosivi, armi, sostanze chimiche o nocive, nonché sulle tecniche per il compimento di atti di violenza o sabotaggio.
La nuova condotta incriminata, al pari di quella già oggi sanzionata dall’art. 270-
quinquies, è connotata dal dolo specifico, essendo, in specie, prevista la punibilità di chi, avendo acquisito, anche autonomamente, le istruzioni per il compimento di atti di violenza ovvero di sabotaggio di servizi pubblici essenziali con finalità di terrorismo, pone in essere condotte con le medesime finalità.

Per questa via, l’area della punibilità viene estesa ai terroristi che operano sganciati da sodalizi e da organizzazioni (cosiddetti lupi solitari), in ossequio ad una linea di tendenza seguita anche da altri Paesi europei, quali la Francia, dove è stata introdotta la fattispecie di impresa terroristica individuale. Ciò comporta un inedito arretramento della soglia della rilevanza penale sino al compimento di atti meramente preparatori, che interpellerà la capacità dell’interprete di assicurare il rispetto del principio di necessaria offensività della condotta –

Infine, in coerenza, con quanto previsto dalle modificazioni, operate dall’art. 2, riguardanti i reati di cui agli artt. 302 e 414 c.p., viene introdotta una circostanza aggravante di pena, da applicarsi a condizione che le condotte di addestramento siano perpetrate attraverso il ricorso a strumenti telematici.

IV. La rilevanza penale dell’attività di proselitismo e il controllo, anche giurisdizionale, dei siti internet.

L’art. 2 del provvedimento, concernente l’attività di proselitismo posta in essere dai foreign fighterse dalle organizzazioni che compiono condotte con finalità di terrorismo, di cui all’art. 270-sexies del codice penale, contiene misure finalizzate a reprimere le azioni realizzate mediante lo strumento telematico, idoneo a raggiungere un numero sempre maggiore di potenziali combattenti.

Dette misure, integrative di quanto previsto dall’art. 7-bis del Decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, mutuano, in parte, il modello, già positivamente sperimentato, relativo al contrasto della pedopornografia sul web.

Più in dettaglio, con il comma 1 si prevede l’aumento della pena (rispettivamente di un terzo e fino a due terzi) della reclusione per i reati di istigazione e apologia del terrorismo, di cui agli artt. 302 e 414, quarto comma, del codice penale, quando tali fatti sono commessi attraverso strumenti telematici e informatici.

Il comma 2 prevede l’istituzione e il costante aggiornamento di una black list dei siti internet – alimentata dalle segnalazioni dei competenti organi di polizia – utilizzati per le attività di cui all’art. 270-bis e per le finalità di cui all’art. 270-sexies del codice penale, comprese quelle di proselitismo, di arruolamento dei foreign fighters, nonché di addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale.

La black list è aggiornata dal Servizio polizia postale del Dipartimento della pubblica sicurezza, già individuato dal citato art. 7-bis del Decreto-legge n. 144 del 2005 anche per le operazioni sotto copertura relative alla creazione di siti nelle reti di comunicazione, nonché ai fini della prevenzione e della repressione delle attività terroristiche o di agevolazione delterrorismo.

Il comma 3 prevede l’obbligo per i fornitori di connettività di inibire l’accesso ai medesimi siti individuati con provvedimento dell’Autorità giudiziaria procedente (formula che, si nota incidentalmente, consente di ricomprendere il Pubblico ministero), attraverso la creazione di appositi filtri.

La disposizione, che non prevede sanzioni nel caso in cui il destinatario dell’ordine
non lo esegua, va letta in combinazione con quella, di maggiore incisività, prevista al successivo comma 4, in base alla quale il Pubblico ministero, quando procede per i delitti di cui agli artt. 270-bis, 270-ter, 270-quater e 270-quinquies c.p. commessi con finalità di terrorismo e vi sono concreti elementi per ritenere che detti reati sono compiuti per via telematica, ordina, con decreto motivato, ai fornitori dei servizi di hosting o di altri connessi alla rete internet, di rimuovere i contenuti riguardanti i predetti delitti.

L’ordine va immediatamente adempiuto e comunque nell’arco di quarantotto ore; in caso di sua inosservanza, l’Autorità giudiziaria dispone l’interdizione all’accesso al dominio internet nelle forme e con le modalità del sequestro preventivo di cui all’art. 321 c.p.p..

L’oscuramento del sito per effetto di decreto di sequestro preventivo non è, però,
ammesso con riferimento alle pagine web di testate giornalistiche telematiche regolarmente registrata, prodotti editoriali che, a differenza degli altri spazi comunicativi (blog, mailing list, chat, newsletter, e-mail, newsgroup, messaggi istantanei, ecc.), godono delle guarentigie previste per la stampa dall’art. 21 Cost., per come di recente confermato dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (informazione provvisoria su sentenza del 29.1. 2015, Fazzo).

V. Le contravvenzioni relative all’immissione sul mercato o all’uso di precursori
di esplosivi.

L’art. 3 mira ad adeguare l’Ordinamento interno alle disposizioni del Regolamento
(UE) n. 98/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2013, relativo all’immissione sul mercato e all’uso di precursori di esplosivi, che sottopone la circolazione e l’uso delle predette sostanze a una serie di obblighi e di restrizioni, stabilendo che, fatta eccezione per i soggetti che esercitano attività commerciali o di impresa, i precursori di esplosivi soggetti a restrizioni non possano essere messi a disposizione di soggetti privati e che questi ultimi non possano introdurli, detenerli o usarli.

La norma di fonte europea prescrive, inoltre, agli operatori economici di segnalare al punto di contatto nazionale, previamente individuato dallo Stato membro, le transazioni sospette, le sparizioni e i furti aventi ad oggetto le sostanze elencate negli allegati dello stesso Regolamento, ovvero le miscele o gli altri preparati che le contengono, materiali che, sovente di uso comune, possono essere facilmente utilizzati per il compimento di atti di matrice terroristica o comunque violenta.
Atteso, ancora, che il Regolamento de quo richiede che le violazioni di tali divieti e
obblighi siano puniti con sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, l’art. 3 del D.L. n. 7/2015 introduce nel codice penale due nuovi reati contravvenzionali.

Trattasi di una opzione di criminalizzazione che esclude, come segnalato dal Procuratore Nazionale Antimafia, la possibilità di attivare le metodologie investigative riservate ai reati di maggiore gravità e che, peraltro, non si palesa del tutto coerente dal punto di vista sistematico.
A questo proposito, è agevole notare, sulla premessa che gli artt. 678-bis e 679-bissono inseriti nel libro III del codice penale, relativo ai reati di natura contravvenzionale e, in particolare, nella sezione relativa alle “contravvenzioni concernenti la prevenzione di infortuni nelle industrie o nella custodia di materia esplodenti“, come il contenuto delle disposizioni non afferisca alla prevenzione degli infortuni ed appaia, di conseguenza, poco pertinente rispetto alle finalità di tale sezione del codice.

In particolare, con il nuovo art. 678-bis viene punita la messa a disposizione di privati delle sostanze che contengono da sole o in miscele i precursori di esplosivi in concentrazioni superiori ai valori limite indicati nell’allegato I al predetto Regolamento.
L’art. 679-bis, in analogia con quanto previsto in tema di omessa denuncia di materie esplodenti, sanziona poi, con l’arresto fino a dodici mesi ovvero con l’ammenda fino a 371 euro, l’omessa denuncia dei furti o delle sparizioni delle sostanze in argomento.
L’omessa segnalazione all’Autorità delle transazioni sospette riguardanti i precursori di esplosivo è, da ultimo, punita a titolo di illecito amministrativo.
La transazione si intende sospetta quando ricorrono le condizioni previste dall’art. 9,paragrafo 3, del Regolamento, condizioni modulate sulla base dei dati che gli operatori economici, che effettuano la vendita dei materiali, sono tenuti ad annotare nel registro delle operazioni già oggi previsto dall’art. 8 del testo sovranazionale.

VI. Le misure di prevenzione personale e patrimoniale nel contrasto a fenomeni
terroristici.

L’art. 4 del disegno di legge di conversione del Decreto-legge n. 7 del 2015 opera in primo luogo interventi integrativi e modificativi della disciplina dei presupposti e delle modalità di applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali e personali previste dal D.Lgs. n. 159 del 6 settembre 2011 (cd. Codice antimafia). La finalità, esplicitata nella relazione di accompagnamento del testo normativo proposto, è quello di estendere ai fenomeni criminali di matrice terroristica il sistema cd. del “doppio binario” di misure preventive e sanzionatorie già sperimentato nell’Ordinamento in relazione alla criminalità mafiosa.

Il primo comma della norma integra l’art. 4, comma 1, lett. d) del codice antimafia
che, nel testo attualmente vigente, stabilisce che le misure di prevenzione contemplate nella medesima legge possano essere applicate anche a “coloro che, operanti in gruppi o isolatamente, pongano in essere atti preparatori, obiettivamente rilevanti, diretti a sovvertire l’ordinamento dello Stato, con la commissione di uno dei reati previsti dal capo I, titolo VI, del libro II del codice penale o dagli articoli 284, 285, 286, 306, 438, 439, 605 e 630 dello stesso codice nonché alla commissione dei reati con finalità di terrorismo anche internazionale”.

Il testo in discussione ne propone l’integrazione nel senso che siano oggetto di applicazione delle misure anche coloro che pongano in essere atti preparatori a prendere parte ad un conflitto in territorio estero a sostegno di un’organizzazione che persegue le finalità terroristiche di cui all’art. 270-sexies del codice penale. In continuità e coerenza con quanto stabilito alle norme incriminatrici che precedono, l’intervento è mirato a prevenire ed impedire l’azione dei cd. foreign fighters, cioè coloro che, secondo la relazione di accompagnamento al d.d.l. “senza essere cittadini o residenti, si recano in Paesi dove agiscono questi sodalizi (di carattere terroristico, capaci di attrazione e proselitismo, n.d.r.) per combattere al loro fianco o per commettere azioni terroristiche”.

L’estensione a tali soggetti delle misure di prevenzione personali, quali in primo luogo la sorveglianza speciale di Pubblica Sicurezza, eventualmente accompagnata dall’obbligo o divieto di soggiorno è quindi evidentemente finalizzata a prevenire l’espatrio verso i Paesi in cui operano le organizzazioni terroristiche cui si intende aderire. Per rendere più efficace e diretto lo strumento preventivo, la proposta di legge introduce anche la misura provvisoria del ritiro del passaporto da parte del Questore, allo scopo di evitare che il periodo di tempo necessario all’adozione dei provvedimenti di urgenza da parte del Presidente del Tribunale già previsti dall’art. 9 D.Lgs. n. 159/11, “possa essere sfruttato dal soggetto interessato per allontanarsi dal territorio dello Stato” (cfr rel. accompagnamento).

Si prevede, con l’introduzione del comma 2-bis del citato art. 9, un provvedimento
urgente sottoposto a convalida, sullo schema delle misure di prevenzione in materia di prevenzione della violenza sportiva – art. 6 comma 3 della legge 13 dicembre 1989 n. 401 – di cui saranno applicabili i principi elaborati dalla giurisprudenza. Più in particolare, si tratta del temporaneo ritiro del passaporto e nella sospensione della validità ai fini dell’espatrio di ogni altro documento con provvedimento del Questore, adottato unitamente alla presentazione della proposta di applicazione delle misure di prevenzione della sorveglianza speciale e
dell’obbligo di soggiorno nel comune di residenza o di dimora abituale. Esso, insieme alla proposta, deve essere comunicato immediatamente al Procuratore distrettuale che, se non ne dispone la cessazione, ne chiede la convalida, entro 48 ore, al Presidente del Tribunale. Il Presidente del Tribunale decide entro 48 ore, ferma restando l’inefficacia del provvedimento cautelare se la convalida non interviene entro 96 ore dall’adozione.

Si è quindi disegnato un settore residuale di intervento, autonomamente rilevante,
relativo ad atti che, apprezzabili per la rilevanza esterna obbiettiva e la evidente finalizzazione criminosa, restino tuttavia nell’ambito della preparazione del delitto senza integrare la fattispecie di reato, neppure nella forma tentata.

Quest’ultima scelta è coerente con l’impostazione dogmatica tradizionale che individua nel settore della prevenzione un sistema alternativo ed autonomo rispetto a quello della repressione penale, precisamente orientato all’obbiettivo di impedire che condotte delittuose siano commesse, e quindi applicate sulla base di indizi di pericolosità contemplati da specifiche norme di legge e non collegate all’accertamento di condotte specifiche di reato.

Tale opzione si distingue dalle soluzioni adottate nel contrasto alla criminalità organizzata di stampo mafioso ove il Legislatore ha inteso articolare l’arsenale dello Stato, nel contrasto a gravi fenomeni delinquenziali, attraverso la possibilità di un ricorso, per gli stessi fatti, sia a strumenti preventivi che repressivi. Ma l’indicazione proprio la soluzione del decreto legge in commento appare maggiormente in sintonia con i principi generali.

Quanto agli strumenti di prevenzione di cui all’art. 9 del Codice antimafia, è stata
segnalata, già nella struttura attuale della norma, la mancata previsione di un termine di durata della misura di limitazione della libera circolazione stabilita in via provvisoria dal Presidente del Tribunale. Tale lacuna, cui fino ad ora ha supplito la giurisprudenza (cfr. Cass., sez. I, 23 aprile 2004, n. 26268), rischia di provocare problemi di compatibilità con i principi costituzionali e convenzionali in materia di libertà di circolazione, e potrebbe essere utilmente colmata in sede di conversione della norma.

Ulteriore novità dell’art. 4 del disegno di legge in commento consiste, alla lettera c), nell’estensione della circostanza aggravante prevista dall’art. 71 del Codice antimafia – relativa all’essere stato il reato commesso da parte di soggetto sottoposto a misura di prevenzione personale – anche ai reati di matrice terroristica o, comunque, con finalità diterrorismo.
La lettera d), che inserisce l’art. 75-bis del D.Lgs. n. 159/2011, prevede un’autonoma fattispecie di reato punibile con la reclusione da uno a tre anni, della condotta di chi violi le prescrizioni contenute nei provvedimenti di prevenzione provvisoria d’urgenza adottati dal Questore e dal Presidente del Tribunale ai sensi dell’art. 9 del medesimo codice. Per tale reato è previsto l’arresto in flagranza, giustificato probabilmente dalla concretezza del pericolo di allontanamento.

D’altra parte, i limiti edittali della pena sono inferiori a quelli minimi stabiliti dall’art. 280 c.p.p. per l’applicazione di misure cautelari custodiali, cosicché potrebbe risultare sproporzionata la privazione temporanea della libertà che non può avere alcun seguito oltre i termini della convalida dell’arresto.

Né, allo stato, sembra potersi fare applicazione dell’istituto processuale di cui al quinto comma dell’art. 391 c.p.p. che consente l’applicazione di misura custodiale oltre i limiti edittali della pena per il reato – ove l’arresto sia stato convalidato in ipotesi specifiche – in quanto la fattispecie in commento non sembra rientrare tra i casi individuati dalla norma, da interpretarsi in maniera necessariamente restrittiva in ragione della compressione che da essi deriva dei fondamentali diritti di libertà individuali.

E’ opportuno che, in sede di conversione, il Legislatore ponga rimedio a tale profilo
problematico, prevedendo analoga eccezione alla regola generale dell’art. 280 c.p.p. ovvero, all’opposto, eliminando la previsione di arresto che, non potendo essere seguito da misura cautelare custodiale, finisce per realizzare una compressione della libertà personale fortemente limitata nel tempo e quindi, in ultima analisi, inutile ed ingiustificata.

Il comma 2 dell’art. 4 del disegno di legge di conversione interviene sull’art. 13 del testo unico di cui al Decreto legislativo n. 286 del 1998, estendendo l’applicazione dell’espulsione amministrativa per motivi di terrorismo – anche a coloro che pongono in essere atti preparatori alla partecipazione all’attività di organizzazioni terroristiche in territorio straniero, ed aggiornando i riferimenti normativi alle disposizioni del Codice antimafia.

Infine, la norma modifica il termine di deposito dei verbali relativi alle operazioni di intercettazione preventiva disciplinate dall’art. 226 delle Norme di attuazione del codice di procedura penale – D.Lgs. n. 271/91 – allungandolo a dieci giorni nell’ipotesi in cui sussistono esigenze di traduzione.

VII. Il rilascio di permessi di soggiorno per esigenze di giustizia.

L’art. 6 del disegno di legge di conversione del Decreto-legge n. 7 del 2015 modifica alcune norme del Decreto-legge n. 144 del 2005 – convertito con modificazioni dalla legge n. 155 del 2005.
Il comma 1, lettera a), modifica l’art. 2, comma 1 integrando la previsione della possibilità ivi prevista per il Questore di rilasciare permessi di soggiorno a stranieri non comunitari irregolari quando, nel corso di operazioni di polizia, di indagini o di un procedimento relativi a delitti commessi per finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione dell’ordine democratico, vi sia l’esigenza di garantire la permanenza nel territorio dello Stato dello straniero che abbia offerto all’autorità giudiziaria o agli Organi di polizia una collaborazione significativa, anche su richiesta dei direttori dei servizi di informazione. Tale istituto, alle condizioni e secondo la procedura descritta, viene esteso dalla novella anche all’ipotesi in cui la collaborazione del cittadino straniero sia necessaria in relazione ad attività illecite riconducibili alla criminalità transnazionale. Si tratta di previsione senz’altro utile al fine di arricchire il materiale conoscitivo acquisibile per l’attività di indagine.

VIII. Le novità in materia di trattamento dei dati personali da parte delle forze di
polizia.

L’art. 7 del Decreto-legge in oggetto detta nuove norme in materia di trattamento di dati personali da parte delle Forze di polizia.
La disposizione interviene a sostituire integralmente l’art. 53 del Decreto-legislativo del 30 giugno 2003, n. 196, cd. Codice della privacy.
Il significato della novella deve essere ricercato nella volontà, ben desumibile anche dalla Relazione di accompagnamento al D.L., di agevolare l’azione delle Forze di polizia nella raccolta dei dati e nell’analisi delle informazioni acquisite, quale presupposto imprescindibile per un’efficace azione di contrasto di fenomeni come il terrorismo e, più in generale, di quelli capaci di mettere a repentaglio la sicurezza pubblica nel Paese.

In questa prospettiva, la norma è presumibilmente volta ad eliminare una certa rigidità della previsione di cui all’art. 53, comma 1, nella misura in cui la stessa impediva alle Forze di polizia di acquisire dati e informazioni personali, qualora ciò non fosse espressamente previsto da norme di rango primario.
In altri termini, il Legislatore ha avvertito come eccessivamente restrittivo il perimetro con cui la legge consentiva il trattamento dei dati da parte delle Forze di polizia, con ritenute conseguenze pregiudizievoli sull’attività di prevenzione e di repressione dei reati, nonché ditutela della sicurezza pubblica.

L’intervenuta modificazione dell’art. 53, eliminandosi il menzionato connotato di rigidità, viene peraltro a livellare questo istituto con la disciplina, di cui all’art. 47 del codice, che disciplina i trattamenti di dati personali per ragioni di giustizia, norma che non richiede appunto che i predetti trattamenti siano previsti da specifiche disposizioni di legge. Ciò appare rispondente a corretti canoni di razionalità, tenuto anche conto che la normativa europea prevede, per la tutela dei dati personali, limiti ed eccezioni analoghi, sia per i trattamenti per finalità di giustizia, sia per quelli per finalità di polizia.

Lo ius superveniens, peraltro, sembra ripristinare un migliore rapporto di coerenza
anche con il successivo art. 54, il quale consente alle Forze di polizia e alle autorità di pubblica sicurezza di acquisire dati, per finalità di polizia, anche sulla base di previsioni contenute in atti regolamentari.
Al fine, quindi, di superare le indicate problematicità che rischiavano di condizionare negativamente l’azione di prevenzione delle Forze di polizia, l’art. 7, come si accennava, riscrive integralmente l’art. 53 del codice, sul modello di quanto stabilito dai precedenti artt. 46 e 47 per i trattamenti di dati personali in ambito giudiziario. La nuova versione del citato art. 53 definisce, al comma 1, la nozione di finalità di polizia in rapporto ai trattamenti di dati personali. La norma specifica che si intendono effettuati per finalità di polizia i trattamenti di dati personali direttamente correlati all’esercizio di compiti di prevenzione e di tutela
dell’ordine e della sicurezza pubblica, nonché ai compiti di polizia giudiziaria svolti, ai sensi del codice di procedura penale, per la prevenzione e la repressione dei reati. Il comma 2 stabilisce che le Forze di polizia e gli altri Organi di Pubblica Sicurezza sono esentati dall’osservare le citate disposizioni del codice quando i trattamenti di dati personali sonoeffettuati:

a) dal Centro elaborazione dati (CED) di cui all’art. 8 della legge 1 aprile 1981, n. 121, ovvero dalle Forze di polizia sui dati destinati a confluire nel medesimo CED;
b) da Organi di Pubblica Sicurezza o da altri soggetti pubblici nell’esercizio delle
attribuzioni conferite da disposizioni di legge o di Regolamento.
Il risultato voluto dal Legislatore, di mantenere immutato il contenuto di specialità
della fattispecie agevolatoria, solo semplificandone e slargandone l’ambito applicativo, sembra dunque efficacemente perseguito attraverso una misura regolativa idonea a semplificare e razionalizzare l’istituto.

Invero, la pregressa imposizione di una espressa previsione legislativa fondativa
dell’attribuzione in ordine al trattamento dei dati, può, in alcuni casi, aver rallentato l’esigenza di continuo adeguamento degli strumenti investigativi all’evoluzione tecnologica.
Come ben evidenziato dal Garante della Privacy nell’audizione parlamentare sul D.L., la velocità con cui la tecnica (e con esso il crimine) si evolve richiede oggi, molto più di 11 anni fa (quando fu emanato il Codice), altrettanta celerità nel mutamento delle tecniche investigative. I tempi di questa rapida evoluzione non possono essere evidentemente i tempi connessi al procedimento legislativo.
E’ opportuno, dunque, segnalare che il vero nucleo di novità introdotto dal D.L. risiede nello scardinamento del sistema di fonti suscettibili di legittimare la raccolta di dati, sino ad oggi limitato alla legge ordinaria. Con l’entrata in vigore del nuovo corpus, invece, il trattamento potrà fondarsi anche su norme regolamentari e sullo specifico decreto del Ministro dell’interno ricognitivo dei vari trattamenti svolti per fini di prevenzione e repressione dei reati.

Il “declassamento” di rango della norma attributiva del potere incide ovviamente su tutti gli ambiti investigativi e preventivi e non solo su quello propriamente antiterroristico.
La delicatezza del nuovo meccanismo starà chiaramente proprio in questo, cioè che, ove risultasse necessario l’utilizzo di un nuovo specifico strumento investigativo, non ancora tipizzato dalla legge, il Governo o lo stesso Ministro potranno legittimarne l’uso ex se, disciplinandone le caratteristiche.
Le possibili criticità del nuovo meccanismo, rispetto ai diritti di libertà costituzionalmente previsti, sembrano non allarmanti, dato che le nuove fonti secondarie di legittimazione dovranno pur sempre corrispondere a specifiche attribuzioni della polizia previste ex lege. Pertanto, l’ambito di discrezionalità non è indiscriminato, ma è comunque circoscritto in apicibus, all’interno di un sistema in cui l’azione dell’autorità di Pubblica Sicurezza, proprio perché idonea a incidere su diritti fondamentali, è rigidamente disciplinata dalla legge.

Pur all’interno di una strategia di flessibilizzazione, rimane peraltro pienamente condivisibile l’intervenuta tipizzazione espressa delle attività riconducibili alle finalità di polizia (prevenzione, oltre che repressione dei reati, pubblica sicurezza in senso stretto, attività di polizia giudiziaria), idonea a supportare istanze di certezza e chiarezza, tanto necessarie in un ambito così delicato.

In fase attuativa, la tenuta del sistema, in termini di ricerca di nuovi punti di equilibrio tra sicurezza e libertà, richiederà particolare attenzione in sede di approvazione dei Regolamenti e di emanazione dei decreti istitutivi di questi nuovi, eventuali, trattamenti.
Probabilmente, in sede di conversione, potrebbe essere opportuna da parte del Legislatore una chiarificazione sul ruolo, in subiecta materia, del Garante per la riservatezza.
Dato un certo margine di equivocità del tessuto regolativo, sarebbe quindi opportuno che, in sede di conversione, il Legislatore prendesse più chiara posizione sul punto, auspicabilmente strutturando una più incisiva interlocuzione consultiva col Garante. Invero, anche in occasione dell’incontro tenutosi presso il C.S.M. il 2 e 3 marzo u.s., è stata da più parti condivisa l’esigenza di una più forte traiettoria di equilibrio tra istanze diverse, obiettivo perseguibile attraverso la massima espansione degli istituti di garanzia, posto che il corretto trattamento e la protezione dei dati non è solo presidio di libertà dei singoli, ma anche una condizione strutturale della cyber security.

Come sopra si accennava, è rimasta, invece, immutata la norma dell’ultimo comma dell’art. 53, secondo cui, con decreto del Ministro dell’interno sono individuati i trattamenti non occasionali di cui al comma 2 effettuati con strumenti elettronici e i relativi titolari.
Per quanto si diceva, la conservazione della disposizione risulta senz’altro apprezzabile, dato che alcuni princìpi in materia di protezione dei dati personali si applicano all’attività delle Forze di polizia e di alcuni altri soggetti pubblici sulla base di adattamenti necessari in ragione della specificità dell’attività svolta. È pertanto necessaria, per disposizione di legge, una ricognizione analitica ed esaustiva di tali trattamenti, aggiornabile agilmente nel tempo.

Peraltro, l’inclusione o meno di un trattamento nel testo del decreto assume rilievo ai fini delle garanzie e dei diritti degli interessati.
Certamente, a seguito delle modifiche introdotte dal D.L. n. 7, poiché nel decreto non devono più essere elencati solo i trattamenti di dati effettuati in base a “espressa” disposizione di legge che preveda “specificamente” il trattamento, nei limiti e con le modalità eventualmente stabiliti (art. 53, comma 1, D.Lgs. n. 196/2003 previgente), non sarà più necessario riscontrare, come avvenuto sino ad oggi, l’indefettibile presupposto che, per ciascuno dei trattamenti individuati, vi sia piena ed effettiva coincidenza fra quanto indicato nel decreto e l’espressa disposizione di legge legittimante.

In un’ottica d’insieme, ferma restando la necessità, unanimemente condivisa, di ampliare le basi di conoscenza e migliorare le correlate tecniche di elaborazione, rimane altrettanto indeclinabile esigenza, di rango non inferiore, di evitare eccessivi e non indispensabili sacrifici dei valori di riservatezza e privatezza, suscettibili di essere irrimediabilmente compromessi da una poco ponderata ed indiscriminata gestione dei flussi informativi che, peraltro, rischia di rivelarsi, per come insegna l’esperienza, poco fruttuosa in chiave propriamente investigativa oltre che poco rispettosa dei diritti fondamentali.

Sotto questo aspetto, non privi di fondamento appaiono i richiami alla recente giurisprudenza della Corte Suprema degli U.S.A.(2) e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (3), operati dal Presidente dell’Autorità garante per la protezione dei dati personali, in occasione dell’incontro del 3 marzo 2015.
…………………..

(2) Che, da ultimo, a maggio 2014 ha esteso alla perquisizione dei cellulari le tradizionali garanzie previste per le misure limitative della libertà personale, affermando che “il costo della privacy è il valore della democrazia”.

(3) Il riferimento attiene alla nota decisione con cui è stata annullata la Direttiva sulla c.d. Data Retention ed a quella sul c.d. diritto all’oblio in relazione alle attività dei motori di ricerca su Internet.
………………………

IX. L’attività dei servizi informativi in materia di terrorismo.

Nell’ambito di una valutazione generale dei contenuti del Decreto-legge, si rileva la chiara volontà del legislatore di migliorare l’azione preventiva al fenomeno attraverso un rafforzamento degli strumenti di intervento e delle garanzie di status degli appartenenti ai servizi informativi. Esigenza tanto più significativa in quanto le caratteristiche del terrorismo internazionale impongono attività di acquisizione di informazioni e di dati anche in realtà territoriali e governative dove la cooperazione internazionale in ambito investigativo è carente o addirittura impossibile da realizzarsi in concreto e con prospettive di buon andamento. In tali contesti il lavoro preventivo ed informativo assume centralità, e deve essere oggetto di una regolamentazione idonea a tutelare, per un verso lo status degli agenti e per altro le garanzie generali di tenuta del sistema ordinamentale – anche nei rapporti internazionali con altri Stati ed istituzioni sovranazionali – e dei diritti fondamentali di libertà singoli.

In questo contesto l’art. 6 del disegno di legge di conversione del Decreto-legge n. 7 del 2015 modifica alcune norme del Decreto-legge n. 144 del 2005 – convertito con modificazioni dalla legge n. 155 del 2005- recante “Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale“. In particolare il comma 1, lettera b), introduce nell’art. 4 del D.L. 144 del 2005 una norma temporanea volta a consentire, fino al 31 gennaio 2016, ai servizi di informazione di effettuare colloqui personali con i soggetti detenuti o internati, al fine di acquisire informazioni per la prevenzione dei delitti con finalità terroristica di matrice internazionale. La norma, mutuando la disciplina già stabilita al comma 2 nel medesimo art. con riferimento al diverso istituto delle intercettazioni preventive di comunicazioni, precisa che tali colloqui sono effettuati su richiesta del Presidente del Consiglio dei Ministri, formulata anche a mezzo del Direttore generale del Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) e previa autorizzazione del Procuratore generale presso la Corte d’Appello di Roma, concessa quando sussistono specifici e concreti elementi informativi che rendano assolutamente indispensabile l’attività di prevenzione. È, inoltre, previsto che dello svolgimento del colloquio sia data comunicazione scritta al Procuratore generale presso la Corte d’Appello di Roma, che provvederà alla relativa annotazione in un registro riservato, e ne venga informato il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (Copasir). Si
tratta di innovazione che si inserisce nella cornice normativa disciplinante l’attività del personale addetto al DIS e ai servizi di informazione per la sicurezza, istituiti presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, come da ultimo disciplinata dalla legge n. 124 del 2007 (Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova disciplina del segreto).

Sul punto va innanzitutto rilevato che va condivisa la prudenza che sembra orientare lo stesso legislatore in ordine a tale nuovo istituto nella misura in cui esso risulta introdotto quasi a livello sperimentale con una norma dalla vigenza temporanea, fino al 31 gennaio 2016. Le ragioni di tale prudenza appaiono di immediata percezione per la estrema problematicità – quasi ontologica – del contatto che si instaura fra il personale dei servizi informativi e soggetti in regime di restrizione della libertà personale. Del resto l’istituto dei colloqui investigativi con detenuti ed internati non è certamente nuovo in quanto previsto dall’art. 18 bis ord. pen., ma tale previsione si riferisce al contesto molto più garantito e fisiologico delle indagini di polizia giudiziaria e con riferimento ai colloqui effettuati dai responsabili di livello almeno provinciale degli uffici o reparti della polizia di stato o arma dei carabinieri (4.)
………………….

(4) Sul punto va registrata una lacuna colmabile in sede di conversione del decreto intervenendo sull’art. 18 bis. Ord. Pen., attraverso l’estensione dell’obbligo di comunicazione di tali ufficiali di polizia giudiziaria al P.N.A: dell’esito dei colloqui investigativi, già previsto per i colloqui in materia di criminalità organizzata, anche
a quelli nella materi di cui all’art. 51 co. 3 quater. L’esito di tali colloqui ultimi vengono comunicati al Procuratore Nazionale Antimafia In base a tale disciplina il PNA può fare colloqui investigativi anche con riferimento alla materia del terrorismo ma non ha notizia dei colloqui eseguiti dai servizi né gli vengono comunicate le autorizzazioni eventualmente date agli organi di polizia (tale comunicazione è limitata ai casi di colloqui con soggetti indagati o imputati di uno dei reati di cui all’art. 51 comma 3 bis.
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Fatte queste considerazioni di premessa, che andranno opportunamente verificate alla scadenza del 31 gennaio 2016, va rilevato che in coerenza con tale quadro normativo di riferimento, il nuovo istituto conferma la scelta legislativa di separazione tra le attività investigative condotte dalla polizia giudiziaria nel procedimento penale sotto il coordinamento dell’autorità giudiziaria e l’attività informativa preventiva di cui sono titolari i Servizi di intelligence. Se la prima, infatti, è finalizzata all’accertamento ed alla punizione delle condotte di reato secondo un procedimento formalizzato nel rigoroso rispetto dei diritti fondamentali e delle prerogative di difesa di coloro che siano sottoposti ad indagine, la seconda ha come oggetto l’assunzione, in maniera deformalizzata e flessibile, di informazioni utili ad indirizzare le scelte di politica ed amministrazione affidata al potere esecutivo, in un contesto più ampio ed in rapporto ad una molteplicità di soggetti anche non istituzionali che si muovono in un quadro spesso sopranazionale. La scelta di separazione va senz’altro apprezzata nella misura in cui si rivela capace di garantire la integrità e la funzionalità autonoma e piena di ciascuno dei due sistemi di intervento, che potrebbero viceversa essere pregiudicati nell’operatività e negli esiti ove vi fosse contaminazione dagli atti assunti, ovvero delle regole, dei principi e delle logiche proprie dell’altro. In questo senso va ulteriormente condivisa la soluzione di affidare il potere, in sede amministrativa, di autorizzare l’attività di raccolta di informazioni con modalità invasiva dell’altrui sfera di libertà – intercettazioni e colloqui preventivi – verificandone la ricorrenza dei presupposti, al Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Roma, autorità che non è titolare di funzioni giudiziarie di investigazione diretta. Per lo stesso motivo, del resto, sono rigorosamente individuati e selezionati i canali ed i filtri – limitatissimi – per cui il patrimonio di conoscenze acquisito nell’attività preventiva può rifluire nei procedimenti giudiziari.

Di contro, è proprio tale indiscutibile scelta di separatezza degli ambiti di intervento, che impone una diversa e più approfondita riflessione sulla opportunità di un momento di contatto e di informazione, almeno in termini di scenari di riferimento, fra il sistema dell’intelligence e quello delle indagini. Questo necessario approfondimento non ha trovato risposte nell’articolato normativo del Decreto Legge e potrebbe essere oggetto di intervento in sede di conversione. Appare infatti chiaro che le stesse finalità complessive dell’intervento normativo, volte al miglioramento dell’efficienza del contrasto al temibile e pericoloso fenomeno del terrorismo, impongano soluzioni capaci di evitare duplicazioni, sovrapposizioni e contrasti fra le attività di prevenzione e quelle di repressione giudiziaria. Per semplificare, occorre aggiungere al principio della separatezza quello della comunicazione, quantomeno in termini di scenari informativi, fra le due attività. Tanto più nel momento in cui, come si vedrà, il Legislatore sceglie la strada del coordinamento investigativo nazionale affidato al Procuratore nazionale antimafia (che diviene anche Antiterrorismo), e nella consapevolezza che, soprattutto in certe zone del Paese, attività di matrice terroristica ed attività in senso ampio di stampo mafioso possono trovare elementi di contatto e di sovrapposizione. In questa logica sono emersi richiami a diverse ipotesi come quella di creare un momento di contatto informativo fra il Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Roma ed il Procuratore nazionale (preventivo o successivo all’autorizzazione delle intercettazioni preventive o dei colloqui investigativi), prevedere la partecipazione (diretta o indiretta) del P.N.A. all’attività del C.A.S.A. (Comitato analisi strategica antiterrorismo (5)), o che ne sia comunque informato con riferimento agli scenari generali delle analisi e delle attività condotte, eventualmente anche attraverso un ufficiale di collegamento con il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS).
………………

(5) Si tratta di un tavolo permanente tra polizia giudiziaria e Servizi di intelligence, di condivisione e valutazione delle informazioni relative alla minaccia terroristica interna ed internazionale, costituito nel 2004 con Decreto del Ministro dell’Interno.
………………

Quanto alle garanzie di tutela del personale dei servizi di informazione, il D.L. interviene con l’art. 8, introducendo talune utili disposizioni volte al rafforzamento delle “garanzie funzionali” e della tutela dell’anonimato del personale dei Servizi di informazione e
sicurezza interna ed esterna, individuati, nel nostro ordinamento, dall’Agenzia informazioni e
sicurezza interna (AISI), dall’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) e dal
Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS).

In particolare il comma 1, integrando il comma 2-bis dell’art. 497 cod. proc. pen. (rubricato Atti preliminari all’esame dei testimoni), consente al personale dei Servizi di indicare, in occasione della deposizione resa in un procedimento penale avente ad oggetto le attività da essi svolte “sotto copertura”, le generalità, anch’esse “di copertura”, utilizzate nel corso di tali operazioni, così estendendo le analoghe garanzie già previste per gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria, anche esteri, nonché per gli ausiliari e le persone interposte, che abbiano svolto attività sotto copertura, nell’ottica di garantire l’esigenza di tutela dell’anonimato dei soggetti impegnati nelle attività informative e contestualmente di evitare di ricorrere a discutibile istituto della testimonianza anonima. La garanzia viene estesa anche
al di fuori delle ipotesi disciplinate dall’art. 497 , comma 2 bis, c.p.p. dalla contestuale modifica dell’art. 27 della legge n. 124/2007 (“Tutela del personale nel corso di procedimenti giudiziari“), cui il comma 2 dell’art. in commento, ha aggiunto un comma 3-bis, tale da consentire l’utilizzazione dell’ identità “di copertura” in ogni stato o grado del procedimento tutte le volte che ciò sia necessario mantenere segrete le loro vere generalità nell’interesse della sicurezza dello Stato o per tutelarne l’incolumità.

Il comma 2 dell’art. 8, inoltre, modifica l’art. 17, comma 4, della legge n. 124/2007 (rubricato Ambito di applicazione delle garanzie funzionali), estendendo anche ad alcuni delitti con finalità di terrorismo, le condotte di rilevanza penale che il personale dei Servizi di informazione per la sicurezza può essere autorizzato a commettere ai sensi del successivo art. 18. Si tratta anche in questo caso di una scelta da condividere con riferimento all’indicazione di ulteriori condotte di reato contigue alla fattispecie associativa prevista dall’art. 270-bis cod. pen. e ad altre ipotesi delittuose tipiche dei fenomeni terroristici, quali: la partecipazione ad associazioni sovversive (art. 270, comma 2, cod. pen.), l’assistenza agli associati (art. 270-ter, cod. pen.), l’arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quater, cod. pen.), l’organizzazione di trasferimenti per finalità di terrorismo (art. 270-quater.1, comma 2, introdotto dall’art. 2 del Decreto-Legge in esame), l’addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quinquies, cod. pen.), l’istigazione a commettere uno dei delitti contro la personalità interna o internazionale dello Stato (art. 302, cod. pen.), la partecipazione a banda armata (art. 306, comma 2), l’istigazione a commettere delitti di terrorismo o crimini contro l’umanità o apologia degli stessi delitti (art. 414, comma 4, cod. pen.)(6).
………………….
(6) Non secondaria, sul punto, la cosiderazione che le fattispecie incriminatrici appena elencate, ora ricomprese tra quelle scriminabili ai sensi dell’art. 17, non sono state incluse tra quelle per le quali non può essere opposto il segreto di stato: ciò che potrebbe determinare situazioni di sovrapposizione tra le attività dei Servizi di informazione e quelle della polizia giudiziaria.
………………….

X. Il coordinamento nazionale delle indagini nei procedimenti per i delitti di terrorismo, anche internazionale. Le Procure distrettuali ed i rapporti con la procura Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo.

Occorre in questa sede far riferimento alla fondamentale funzione svolta dalla magistratura italiana per far fronte ad emergenze drammatiche come quelle del terrorismo interno, anche attraverso una capacità di auto-organizzazione che ha spesso anticipato gli interventi normativi di settore. Ciò è accaduto, come è stato ricordato, perché è stato espresso un eccellente livello di professionalità in termini di specializzazione, lavoro di gruppo, coordinamento spontaneo tra uffici giudiziari, raccordo effettivo e leale con la polizia giudiziaria, capacità di gestione dei collaboratori di giustizia, e rispetto delle garanzie degli imputati. In particolare l’esperienza del coordinamento spontaneo fra magistrati ed investigatori della polizia giudiziaria dei diversi uffici, prima nell’esperienza del terrorismo interno e, più recentemente, in quella del terrorismo internazionale, ha dimostrato la capacità della magistratura di far fronte, attraverso l’organizzazione e la condivisione del lavoro e delle informazioni, alla mutevolezza dei fenomeni criminali senza attendere l’intervento normativo ed anzi anticipandone le soluzioni. Tali soluzioni di coordinamento, sperimentato dalla fine degli anni settanta, anticiparono anche quelle poi ritenute prevalenti ed esemplari del coordinamento fra i magistrati antimafia.

E’ per questo che, dopo i terribili fatti del 2001, ed i primi interventi normativi ad essi conseguenti, le 26 Procure Distrettuali competenti in materia di terrorismo ed eversione ex art. 51 c. quater c.p.p., su iniziativa di alcuni magistrati esperti in quel settore, hanno assunto la decisione di organizzare spontaneamente il loro coordinamento, per elaborare indirizzi strategici e giurisprudenziali in materia, per intensificare i rapporti di coordinamento e fare il punto sul livello della cooperazione internazionale ( si tratta di iniziative a cui hanno via via partecipato anche rappresentanti di Eurojust ed altri Paesi Europei e che per un certo periodo
si sono fisicamente svolti nella struttura del Consiglio Superiore della Magistratura).

Nel frattempo la magistratura ha più volte chiesto un intervento normativo volto ad
introdurre istituti di coordinamento nazionale delle indagini in materia di terrorismo.

Con risoluzione adottata dall’Assemblea plenaria del 12.7.2006, anche il Consiglio
Superiore della Magistratura, dopo un approfondito esame della normativa e delle prassi internazionali, nonché delle esigenze concretamente imposte dal fenomeno del terrorismo internazionale, si era categoricamente espresso sul punto, a favore dell’istituzione di una Procura Nazionale Antiterrorismo, autonoma o inglobata nella Procura Nazionale Antimafia.

A questa indicazione ha aderito il Decreto-Legge in commento, che al capo II, intitolato “Coordinamento nazionale delle indagini nei procedimenti per i delitti di terrorismo, anche internazionale“, introduce, con gli artt. 9 e 10, una pluralità di disposizioni che conferiscono al Procuratore Nazionale Antimafia anche le competenze in materia di coordinamento delle attività di contrasto giudiziario al terrorismo anche internazionale, adeguando, corrispondentemente, numerose previsioni del codice di procedura penale e del cd. codice antimafia. Le modifiche introdotte sia gli assetti organizzativi della Direzione Nazionale Antimafia (e Antiterorrismo), sia ed il complesso delle sue attribuzioni, anche nel rapporto con le Procure distrettuali e con la polizia giudiziaria. Di conseguenza, il Consiglio Superiore della Magistratura se ne occuperà non solo in questa sede consultiva, ma soprattutto in sede di normazione secondaria in ordine all’impatto delle novità legislative in materia di organizzazione.

Dunque, la Direzione Nazionale Antimafia è stata pertanto ribattezzata, dall’art. 10 del Decreto-legge in commento (che ha sostituito l’art. 103 del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159), come “Direzione Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo”; e l’Organo preposto al vertice della struttura giudiziaria di nuova istituzione è stato individuato nel Procuratore Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo, che ha preso il posto del “Procuratore Nazionale Antimafia” (ciò che ha comportato la necessità di una serie di minuti interventi di adeguamento normativo alla nuova denominazione).
A livello territoriale l’organizzazione delle strutture giudiziarie requirenti nella materia antiterrorismo è stata invece differenziata e distinta rispetto a quanto avviene nella materia antimafia. L’attuale assetto degli organismi giudiziari antimafia è, infatti, caratterizzato dalla presenza di strutture territoriali, quali le direzioni distrettuali antimafia (cd. D.D.A.), costituite come articolazioni della Procura della Repubblica distinte dai singoli gruppi di lavoro esistenti all’interno delle stesse, le quali vengono coordinate dalla Direzione Nazionale Antimafia. Si tratta di articolazioni che sono destinatarie di una precisa normativa primaria e di una dettagliata disciplina secondaria del CSM. Nella materia antiterrorismo, invece, la scelta del Governo è stata quella di confermare l’assetto previgente, con il quale le funzioni antiterrorismo erano state devolute alle Procure distrettuali, senza peraltro procedersi alla costituzione di organismi inquirenti e requirenti ad hoc (7)
………….
(7) Coerentemente con questa scelta l’art. 10 (rubricato Modifiche al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante: Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione), stabilisce, al comma 3 lett. a), la modifica dell’art. 105, comma 1, del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (rubricato “Applicazione di magistrati del pubblico ministero in casi particolari“), statuendo che il procuratore nazionale possa applicare temporaneamente alle procure distrettuali, i magistrati appartenenti alla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo, quelli appartenenti alle direzioni distrettuali antimafia «oltre che quelli addetti presso le procure distrettuali alla trattazione di procedimenti in materia di terrorismo anche internazionale», per la trattazione dei procedimenti relativi ai delitti indicati nell’art. 51, comma 3-bis, cod. proc. penale, di particolare complessità o che richiedano “specifiche esperienze e competenze professionali“.
…………….
Il decreto continua dunque a rimettere le relative competenze in capo al Procuratore della Repubblica distrettuale, il quale potrà modulare l’organizzazione dell’ufficio, e quindi l’attribuzione delle relative competenze in capo ai singoli sostituti, in funzione sia delle concrete manifestazioni assunte localmente dalla criminalità terroristica, sia delle risorse, umane e materiali, disponibili. Si tratta di una scelta sulla quale il dibattito scaturito nell’immediatezza della formulazione del D.L. è stato particolarmente vivace, in quanto le diverse opzioni (inglobamento nelle D.D.A. o gruppi di lavoro autonomi) presentano indubbiamente vantaggi e svantaggi. Utilizzare le D.D.A. avrebbe probabilmente avuto il merito di semplificare e rendere automaticamente operante e coerente il complesso normativo di riferimento, quanto a poteri, attribuzioni, rapporti con la Direzionale nazionale Antimafia ed Investigativa e gestione della Banca dati. Di contro, non è
dubbia la circostanza che le materie investigative di riferimento sono assai diverse, soprattutto per come si esplicano nelle diverse realtà territoriali e distrettuali, dove si coniugano con distinte modalità di attuazione delle condotte e del rapporto con altre fattispecie illecite (si pensi al rapporto con i delitti di immigrazione, di contraffazione, di armi, di traffico di stupefacenti ecc..), tanto da consigliare la creazione di volta in volta di moduli organizzativi elastici e gruppi di lavoro interdisciplinari, soluzioni queste che si scontrerebbero con le rigidità organizzative proprie delle Direzioni Distrettuali Antimafia. In questo senso, e nell’ottica di preferire la scelta del legislatore d’urgenza, la considerazione che dal monitoraggio effettuato dal C.S.M. con la collaborazione dei Procuratori Distrettuali è emersa la attuale esiguità (che non può ch auspicarsi resti tale come conseguenza delle caratteristiche del fenomeno in atto) del numero dei procedimenti pendenti in materia di terrorismo internazionale.
Il collegamento ed il rapporto fra le Procure distrettuali antiterrorismo e la Direzione nazionale antiterrorismo dovrà attuarsi innanzitutto attraverso la creazione ed implementazione di una banca dati nazionale, sul modello di quanto accaduto con la nota banca dati SIDDA-SIDNA in uso in materia di criminalità organizzata che elabora a livello centrale le informazioni, relative alle indagini preliminari ed ai procedimenti pendenti o espletati presso le singole Direzioni distrettuali, con riferimento ai reati di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p.. Un sistema che, dunque, si fonda sulla implementazione delle banche dati esistenti a livello locale presso le Direzioni distrettuali, le quali vengono collegate ad una banca dati centrale capace di elaborare le varie informazioni pervenute, e che costituisce un modello di gestione del dato a fini conoscitivi ed investigativi di assoluta e riconosciuta eccellenza nel panorama internazionale. Infatti il D.L. prevede che “il Procuratore Nazionale Antimafia e antiterrorismo, nell’ambito delle funzioni previste dall’art. 371-bis, accede al registro delle notizie di reato, ai registri di cui all’art. 34 della legge 19 marzo 1990, n. 55, e alle banche dati istituite appositamente presso le Procure distrettuali, realizzando se del caso collegamenti reciproci”, con una estensione che pare configurare l’accesso, da parte della Procura Nazionale Antimafia, a tutte le altre banche dati istituite presso le Procure distrettuali: non solo a quelle relative ai procedimenti di competenza delle D.D.A. ex art. 51, comma 3-bis cod. proc. pen., e quelle afferenti ai delitti previsti dal comma 3-quater in materia di terrorismo, ma anche ai delitti, consumati o tentati, previsti dal comma 3-quinquies (8).
…………….

(8) Si tratta dei delitti di cui agli artt. 414-bis, 600-bis, 600-ter, 600-quater, 600-quater.1, 600-quinquies, 609- undecies, 615-ter, 615-quater, 615-quinquies, 617-bis, 617-ter, 617-quater, 617-quinquies, 617-sexies, 635-bis, 635-ter, 635-quater, 640-ter e 640-quinquies del codice penale).
…………….

Orbene, nell’ambito di una generalizzata positiva valutazione in ordine al rafforzamento del sistema della centralizzazione delle banche dati in materia investigativa e giudiziaria, è evidente che la realizzazione concreta di un sistema da utilizzare in materia di antiterrorismo dovrà essere oggetto di puntuale disciplina da parte del Procuratore nazionale nell’ambito della cornice normativa secondaria e sotto il controllo del C.S.M., anche per la risoluzione dei problemi che la scarna normativa primaria non risolve, in particolare con riferimento alle modalità organizzative con cui verrà realizzato il collegamento tra il sistema informativo della Procura nazionale antimafia e le banche dati delle Procure distrettuali concernenti i procedimenti in materia di terrorismo. Nell’ottica della preannunciata soluzione di utilizzare direttamente il sistema SIDDA-SIDNA dovranno verificarsi in concreto le soluzioni di implementazione, di accesso e di gestione ad opera di gruppi di lavoro distrettuali antiterrorismo esterni alle Direzioni Distrettuali Antimafia.

In questo ambito, in sede di conversione appare necessario modificare l’art. 102 del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (cd. codice antimafia), a mente del quale il Procuratore distrettuale o un suo delegato deve curare che i magistrati addetti alla D.D.A. ottemperino all’obbligo di assicurare la completezza e la tempestività delle reciproche informazioni. Stando alla formulazione espressa della disposizione, infatti, tale obbligo continua a permanere in capo ai soli magistrati delle D.D.A., mentre esso non è stato esteso ai magistrati competenti sulla materia del terrorismo. In mancanza, sarà il CSM a verificare l’esistenza di gli spazi per colmare la lacuna normativa.

XI. I poteri di coordinamento del Procuratore nazionale Antiterrorismo – le disposizioni processuali ed ordinamentali.

L’art. 9 del Decreto Legge (rubricato Modifiche al d.P.R. 22 settembre 1988, n. 447, recante: “Approvazione del codice di procedura penale“), stabilisce al comma 4, lett. b) la modifica del comma 1 dell’art. 371-bis del cod. proc. pen. (ora rubricato Attività di coordinamento del Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo) che nella sua nuova formulazione è così congegnato: “Il Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo esercita le sue funzioni in relazione ai procedimenti per i delitti indicati nell’art. 51 comma 3- bis e comma 3-quater e in relazione ai procedimenti di prevenzione antimafia e terrorismo. In relazione ai procedimenti per i delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis dispone della Direzione investigativa antimafia e dei servizi centrali e interprovinciali delle forze di polizia e impartisce direttive intese a regolarne l’impiego a fini investigativi“.

Tale disposizione presenta uno dei profili più problematici della disciplina di nuovo conio, atteso che la sostituzione delle parole «A tal fine» con le parole «In relazione ai procedimenti per i delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis» ha determinato una evidente discrasia tra l’attribuzione, in capo al Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, di una competenza di coordinamento in materia di terrorismo e la possibilità di disporre della direzione investigativa antimafia e dei “servizi centrali e interprovinciali delle Forze di polizia” e di “impartire direttive intese a regolarne l’impiego a fini investigativi“. Tale soluzione appare verosimilmente riconducibile alla scelta politica di riservare i compiti organizzativi, in questa delicata materia, in capo al Dipartimento della Pubblica Sicurezza ed ai vertici delle Forze di polizia. Di errore materiale nella riformulazione della norma sembra invece trattarsi (e diversamente sarebbe un grave arretramento nel contrasto) laddove il nuovo 371 bis sottrae la possibilità di disporre dei predetti servizi investigativi anche con riferimento ai “procedimenti di prevenzione antimafia“, per i quali tale potere era, invece, in precedenza previsto. Tale ipotesi appare confermata altresì dal fatto che la lettera h) del comma 3 dell’art. 371-bis, cod. proc. pen. abbia previsto, tra i procedimenti avocabili in caso di ineffettività del coordinamento, anche quelli relativi ai delitti di cui al comma 3-quater dell’art. 51, cod. proc. pen.; ciò che sembra quindi confermare l’ipotesi di un errore materiale nella riformulazione del comma 1, che va necessariamente corretto in sede di conversione.

Ma una correzione si impone, questa volta di sostanza, anche con riferimento alla
sopra citata sottrazione della disponibilità dei servizi centrali e interprovinciali di polizia, se non anche della direzione investigativa antimafia, per rendere effettivo il coordinamento del Procuratore nazionale. Sul punto vale anche considerare che tali funzioni di coordinamento, espressamente richiamate nel comma 2 dell’art. 371 bis, appaiono di fatto non compiutamente esercitabili o largamente compromesse dall’impossibilità di utilizzarsi tali servizi proprio nella materia del terrorismo, attesa la centralità in questo ambito del lavoro di elaborazione ed analisi del dato di conoscenza che direttamente da tai organi deve essere trasmesso alla Procura Nazionale anche al fine della effettiva formulazione di direttive intese a regolare l’impiego della polizia giudiziaria a fini investigativi per la completezza ed effettività delle investigazioni.
Si tratta di evitare che la funzione del coordinatore nazionale delle indagini antiterrorismo si riduca a mero simulacro, una etichetta di fatto priva di effettivi poteri. Del resto è semplice rilevare che il modello di coordinamento che prevede il previgente art. 371 bis c.p.p., sperimentato in materia antimafia, per i riconosciuti risultati conseguiti, non può che essere replicato nella materia antiterrorismo, attribuendo al Procuratore nazionale la disponibilità dei necessari poteri attraverso l’utilizzazione dei servizi centrali di polizia impiegati in materia terrorismo. E’ fortemente auspicabile, di conseguenza, la modifica in sede di conversione nel senso del ritorno alla previgente formulazione dell’art. 371 bis c.p.p, con il solo adeguamento nominalistico che aggiunge di volta in volta alla parola “antimafia”, quella “antiterrorismo”.

Occorre altresì prevedere all’art. 54 ter c.p.p., nel caso di un contrasto di competenza insorto tra diversi uffici del Pubblico ministero nei reati ex art. 51 co. 3 quater, da risolversi con decisione del Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, la necessità di acquisizione dl parere del Procuratore Nazionale, coerentemente con quanto previsto per i reati indicati nell’art. 51 co. 3 bis c.p.p.. Si tratta di lacuna verosimilmente ascrivibile ad un errore materiale, considerato che invece è stato correttamente adeguata la norma, per certi versi speculare dell’ art. 54-quater, cod. proc. pen. nel caso di richiesta di trasmissione degli atti a un diverso Pubblico ministero avanzata dalle parti private.

Quanto alle disposizioni ordinamentali, va rilevato che contestualmente alla attribuzione delle nuove competenze, l’art. 10 del Decreto- legge n. 7/2015, modificando il d.lgs 6.09.2011 n.159, ha previsto la presenza, accanto al Procuratore Nazionale, di due magistrati con funzioni di Procuratore aggiunto, nonché, quali sostituti procuratori, di magistrati che abbiano conseguito la terza valutazione di professionalità (comma 2), i quali “sono scelti tra coloro che hanno svolto, anche non continuativamente, funzioni di Pubblico ministero per almeno dieci anni e che abbiano specifiche attitudini, capacità organizzative ed esperienze nella trattazione di procedimenti in materia di criminalità organizzata e terroristica” (comma 3).

Si tratta di norme sicuramente incomplete, che richiedono integrazioni in sede di conversione o normativa regolamentare accessoria, nella misura in cui esse non fanno riferimento all’ampliamento dell’organico dell’ufficio almeno nella misura di due unità da destinare al ruolo di procuratori aggiunti, e laddove non è specificata la qualifica che deve essere in possesso dei magistrati che concorrano all’assegnazione del posto di Procuratore Nazionale Antimafia ovvero ai due posti neo-istituiti di Procuratore aggiunto. Si tratta, queste ultime, di modifiche che devono intervenire necessariamente anche sul decreto legislativo n. 160 del 2006. Può suggerirsi un tessuto normativo in base al quale i sostituti svolgano funzioni requirenti di coordinamento nazionale per le quali sia richiesta la terza qualifica di professionalità, i procuratori aggiunti svolgano funzioni requirenti semidirettive di coordinamento nazionale per le quali sia prevista la quarta qualifica di professionalità, e il procuratore nazionale svolga funzioni direttive di coordinamento nazionale per le quali sia prevista la quinta valutazione di professionalità. Occorre prevedere poi in via generale per tutti i magistrati della Direzionale Antimafia e Antiterrorismo, con qualsiasi funzioni, che i criteri di valutazione per la nomina siano disgiunti e non congiuntivi, poiché altrimenti (se, ad esempio, si dovesse pretendere che ognuno abbia esperienze specifiche sia in materia di antimafia che di antiterrorismo) il campo degli aspiranti si ridurrebbe di gran lunga, anche a scapito della indubbiamente preminente – in fatto – della funzione di coordinamento antimafia. In questo ambito, oltre che in quello relativo alla istituzione e gestione della banca dati nazionale, sarebbe utile una norma di
attribuzione al C.S.M. di un potere regolamentare di dettaglio, tale da orientare al
momento dell’indizione del concorso le attitudini richieste in base alle concrete esigenze del momento dell’ufficio come rappresentate di volta in volta dal Procuratore Nazionale (necessità di magistrati esperti in criminalità organizzata e/o terrorismo).

XII. Ulteriori proposte di integrazione in sede di conversione.

L’espletamento della funzione consultiva richiesta dal ministero della Giustizia al C.S.M. in ordine al decreto Legge va inteso nel senso di includere anche segnalazioni in ordine a lacune relative alla stessa materia in trattazione. In particolare va rilevata la necessità di un ripensamento di sistema del ruolo di coordinamento che effettivamente va attribuito al Procuratore Nazionale. Ad ogni buon conto, rientra pienamente nei compiti del Consiglio Superiore, indipendentemente dalla richiesta di parere, formulare proposte di intervento normativo.
Ebbene ci si può limitare ad indicare i temi di un tale auspicabile intervento di completamento, che dia al tessuto normativo in via di approvazione definitiva i caratteri della completezza e sistematicità.

Deve pertanto segnalarsi l’opportunità:

1) dell’estensione al PNA del potere di proposta patrimoniale anche per le misure di prevenzione antiterrorismo attraverso una integrazione dell’art. 17 d.legs 359/2011;

2) della revisione della disciplina sui collaboratori di giustizia, che attualmente in materia di terrorismo prevede l’intervento dei Procuratori generali presso le Corti d’appello con funzioni di coordinamento, che a seguito dell’istituzione del Procuratore nazionale antiterrorismo vanno adeguatamente ripensati e rivisti attraverso la modifica della legge 45/2001;

3) della modifica dell’art. 47 d.legs 21.11.2007 n.231 in materia di “operazioni sospette” nel senso della trasmissione al PNA anche di quelle in materia di terrorismo, e non solo di quelle attinenti alla criminalità organizzata di tipo mafioso.

4) della formale attribuzione in capo al Procuratore Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo del ruolo di corrispondente nazionale (e/o punto di contatto) con Eurojust, nella materia del terrorismo, unitamente al Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione, che ha finito svolto tale ruolo.

5) dell’integrazione del comma 5 ter dell’art. 727 c.p.p. che prevede l’obbligo di trasmissione delle rogatorie al PNA nei procedimenti di cui all’art. 51 comma 3 bis
c.p.p., introducendo un analogo obbligo per le rogatorie relative ai reati ex art. 51 co. 3 quater., in considerazione della naturale connotazione transnazionale di tali fattispecie.

Infine, con riguardo alla norma che dispone i finanziamenti per le missioni internazionali e per la lotta al terrorismo internazionale, si segnala che l’utilizzo dell’espressione “Islamic State” può ingenerare equivoci sotto il profilo del diritto internazionale, laddove non sia preceduta dalla precisazione per cui quella espressione richiama la denominazione comunemente diffusa di una semplice organizzazione terroristica.
In altri termini, parrebbe opportuno sostituire l’espressione “contrasto alla minaccia terroristica dell’ Islamic State”di cui all’art.12 comma del decreto legge con l’espressione “contrasto alla minaccia derivante dalla organizzazione terroristica comunemente denominata Islamic State”.»

Il presente parere viene trasmesso al Ministro della Giustizia.

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Nell’ordine del giorno di Plenum della settimana prossima è stato richiesto l’inserimento della risoluzione generale sui piani di smaltimento dell’arretrato civile e la determinazione dei carichi esigibili.

Per lo studio e la predisposizione della risoluzione è stata aperta una pratica congiunta tra quarta e settima commissione.

Presso la settima commissione a settembre è stato così costituito un apposito gruppo di lavoro composto dai consiglieri di settima commissione relatori (Sciacca, Pepe e Vigorito), da tutti i magistrati segretari di settima commissione, da un rappresentante dell’ufficio studi del Csm, da due componenti della Sto.

Il gruppo ha lavorato 5 mesi coordinandosi, settimana dopo settimana, con il Ministero di Giustizia e in particolar modo con Dgstat per i rilevanti profili di estrazione statistica che questa materia pone.

Il gruppo di lavoro, pur composto da consiglieri di gruppi diversi, ha lavorato serenamente e si è confrontato su di una materia cosi spinosa e incandescente senza pregiudizi di sorta in modo istituzionale e mai indulgendo a posizioni preconcette o facili slogan.

Si è inteso cosi dare attuazione alla legge 111 del 2011 che con l’articolo 37 richiede ai dirigenti di pianificare la gestione dei procedimenti civili pendenti sulla base di una equilibrata valutazione dei carichi di lavoro e dei profili di produttività esigibile per i magistrati.
Sino ad oggi non ho ritenuto di scrivere ai colleghi, tanto più considerando le responsabilità che mi competono come presidente della settima commissione referente.

Per celerità di esposizione mi richiamo ad una @ di Francesco Vigorito (che sottoscrivo in pieno) inviata su Area, che ha ben sintetizzato la proposta di maggioranza.

La norma citata indica come presupposto per la determinazione del “rendimento dell’ufficio”, i “carichi esigibili di lavoro dei magistrati” che devono essere “individuati dai competenti organi di autogoverno”.

Si è ritenuto che nella determinazione dei carichi occorra indicare:

• una metodologia unica nazionale che porti all’adozione di un metodo omogeneo a livello locale;
• la produttività reale per anno di ciascun giudice (considerando anche assenze, esenzioni, trasferimenti ecc.) di unità omogenee (sezione o settore) tenendo conto della produttività quadriennale trascorsa;
• la media delle produttività anno\giudice nel periodo di tempo considerato;
• indici di lettura\correzione dei carichi esigibili individuati;
• un rapporto con gli standard medi di definizione dei procedimenti ( art. 11 del D.lvo 160, come riformulato dalla L. n. 111 del 2007).

Sintetizzando la delibera, che è molto più ampia, sui singoli punti si è stabilito che:

• si debba tener conto delle diverse funzioni esercitate dal magistrato in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni e d’altro canto della tipologia di ufficio nel quale il magistrato svolge il proprio lavoro, delle condizioni specifiche dell’ufficio nel suo complesso e conseguentemente della situazione degli organici del personale togato e del personale amministrativo, delle articolazioni dell’ufficio sia nella suddivisione in sezioni nella sede centrale sia sul territorio (numero e consistenza delle sedi distaccate, destinazione dei magistrati in via esclusiva o meno ad una di esse, promiscuità delle funzioni), della situazione di organico, del carico di lavoro gravante sui singoli magistrati sia in termini numerici che qualitativi, della rotazione sui singoli ruoli che caratterizzino anno per anno il lavoro del settore civile e delle singole sezioni;
• si debbano tener presente  per un verso i procedimenti definiti con sentenze e, per altro verso, in particolare per il settore civile, i procedimenti cc.dd. altrimenti definiti, assegnando al dirigente il compito di individuare e valorizzare debitamente tutte le ulteriori tipologie provvedimentali diverse dalle sentenze che impegnano i magistrati ed incidono significativamente sul tempo a disposizione per la trattazione e la definizione dei procedimenti civili (provvedimenti cautelari, decreti ingiuntivi, le ordinanze ex art. 186 ter e quater e  702 bis cod. proc. civ.,  provvedimenti possessori e nunciatori, nonché ogni altro provvedimento con contenuto decisorio che impegni significativamente il magistrato nella definizione dei procedimenti);
• si debbano considerare, ai fini della individuazione dei carichi esigibili, i seguenti profili :

1. produttività quadriennale trascorsa considerata rispetto, preferibilmente, alla sezione o, comunque, al settore di attività tenendo conto della reale presenza del magistrato in ufficio (quindi delle assenze, degli esoneri ecc.) e ricorrendo alla media delle produttività anno\giudice nel periodo di tempo considerato.
2. individuazione di una fascia elastica di produttività sostenibile (cd. range di produttività).

In sostanza, una volta individuata la media di produttività anno/giudice della sezione o del settore nel periodo quadriennale precedente alla rilevazione e tenendo presente la effettiva presenza dei magistrati in ufficio si stabilisce un’area di produttività che si estende dal -25% (arrotondato all’unità) sotto la media, fino al +25% (arrotondato all’unità) sopra la media al quale far riferimento per impostare il programma di gestione.

L’eventuale presenza di magistrati caratterizzati da produttività anomale – in difetto o in eccesso rispetto alla platea dei magistrati che svolgano analoghe funzioni e si occupino delle medesime materie -, potrà convenientemente essere considerata dal dirigente dell’ufficio in modo tale da evitare che tale valore anomalo possa fornire una ricostruzione non aderente alla realtà della complessiva produttività sperata ed esigibile della sezione o del settore nel quale opera il magistrato stesso.

L’elasticità del criterio da adottare consente di verificare, alla luce della situazione del singolo ufficio, se vi sia o meno la possibilità di elaborare un realistico programma di gestione complessivo degli affari (ad es. individuando diversi modi di organizzazione del lavoro delle sezioni e dei singoli magistrati, introducendo nuove modalità di informatizzazione del lavoro ecc. ecc…) ovvero, in alternativa, di garantire o migliorare i livelli di produttività e la durata dei processi.

L’individuazione finale degli obiettivi di programma di gestione deve seguire ad una sintesi valutativa del dirigente di ogni singolo ufficio che tenga conto dell’applicazione di “indici di lettura” o “di correzione del dato” (costituiti per un verso dalla disponibilità di risorse umane e materiali; all’organico effettivo e alle prospettive di trasferimento di magistrati in servizio; alla significatività del turn-over di magistrati nell’ufficio; alla disponibilità di locali per le udienze; al livello di informatizzazione, ecc. e per altro verso dal carico di ruolo, costituito dalle pendenze e dalle sopravvenienze; dalla natura intrinseca dei procedimenti e alla loro complessità procedurale; dalla disponibilità di GOT e alle modalità del loro impiego, dalla anzianità delle cause ecc.)

Il risultato ottenuto  deve essere attentamente valutato dai dirigenti e, in prima istanza, dai singoli magistrati e, per i tribunali divisi in sezioni, dai Presidenti delle Sezioni, attraverso un procedimento partecipato che è illustrato nella delibera.

Illustrata per sommi capi la parte della delibera sui carichi esigibili, ritengo oggi di contro doveroso intervenire per una pluralità di motivi.

Le commissioni in seduta congiunta il 7 marzo hanno licenziato a maggioranza (Sciacca, Vigorito, Di Rosa, Pepe, Racanelli, Carfi, Rossi,) la scorsa settimana il testo definitivo della bozza del gruppo di lavoro e ora la parola passa al plenum. In limine litis in seduta congiunta è stata presentata una proposta alternativa da parte del cons. Aniello Nappi, che ha raccolto il suo solo voto e quello del consigliere laico Nicolò Zanon.

Il consigliere Palumbo si è invece astenuto (e di questo sento di doverlo ringraziare pubblicamente, ben comprendendo per i consiglieri laici la difficoltà di addentrarsi in una materia molto tecnica e così delicata e la conseguente esigenza di meditare sino al plenum le diverse opzioni).

Ritengo opportuno allegare la proposta di minoranza del cons. Nappi in modo tale da consentire a ciascuno di farsi una propria idea.

Il cons. Nappi imputa alla delibera di maggioranza di essere troppo tiepida, anzi lassista, in punto di carichi esigibili e di costituire essa delibera in prospettiva un commodus discessus ed un facile viatico a generalizzati abbassamenti della produttività dei magistrati italiani, ritenendo di contro che i magistrati attraverso lo strumento – da lui proposto e da me considerato quanto meno estemporaneo edoriginale- dell’autodichiarazione di produttività debbano essere responsabilizzati sulla propria produttività individuale in modo tale da innescare una vera e propria corsa a chi la spara più grossa e a chi riesce a produrre di più.

Ha sostenuto in commissione  che la proposta di maggioranza è frutto di unesoterismo scientistache erroneamente fa riferimento ai metodi statistici, ritenendo di contro che quando si tratti invece di definire gli obiettivi di rendimento di un ufficio, non ci si può appiattire sulle medie (comunque determinate), ma bisogna valorizzare le diversità, per ottenere da ciascun magistrato il massimo consentito dalle sue capacità di lavoro; altrimenti il rendimento si riduce anziché crescere (queste ultime righe – preciso- non sono frutto di una mia libera interpretazione, ma escono dalla sua penna).

Ha infine accusato la delibera di maggioranza di essersi piegata a logiche sostanzialmente “sindacali”.

La deriva culturale sottesa ad un simile modo di intendere il nostro lavoro si commenterebbe da sé, ma purtroppo i tempi attuali mal sopportano il riferimento al principio di realtà (id estil riferimento alle condizioni in cui i magistrati lavorano e i picchi di produttività già da tempo raggiunti in tantissimi uffici… la Cepej docet) e si nutrono di slogan e facili richiami che sono pericolosissimi per le conseguenze pratiche cui possono portare.

E’ bene chiarire subito che il presente intervento non si nutre di alcun fervore correntizio: la delibera di maggioranza – lo ripeto – è il frutto (sicuramente perfettibile, è chiaro) condiviso di un gruppo di lavoro costituito da un consigliere di Unità per la Costituzione, uno di Magistratura Indipendente e uno di Area.

Voglio a tal riguardo ringraziare pubblicamente Francesco Vigorito e Alessandro Pepe (oltre che i magistrati segretari, dell’ufficio studi e della S.T.O.) per come hanno lavorato in modo istituzionale e mai indulgendo in reciproci e speculari irrigidimenti.

Parimenti un ringraziamento va al Ministero di Giustizia e in particolar modo al cons. Birritteri e al dott. Fabio Bartolomeo che hanno consentito di lavorare al gruppo di lavoro sul versante delle valutazioni statistiche.

Grazie veramente.

Peraltro già sulle mailing list abbiamo letto che, in parallelo al lavoro del CSM, sia il Tribunale di Milano che la Corte di Appello di Napoli sono stati colpiti dallo stesso virus scientista\esoterico adottando modalità simili di calcolo dei carichi esigibili.

La stessa discussione in seduta congiunta ha visto un contributo positivo di analisi e condivisione da parte degli altri consiglieri togati presenti (Carfì, Rossi, Di Rosa, Racanelli).

Proprio in seduta congiunta Nello Nappi ha imputato alla metodologia proposta per i carichi esigibili di individuare la fascia di produttività fisiologica dell’ufficio (fascia costituita da un range compreso tra il 25 sopra e sotto la media di produttività per sezione\ufficio) in modo rigido in quanto (asseritamente) costrittivo per il dirigente che intenda programmare un aumento di produttività superiore al 25%.

Ometto ogni considerazione sulla praticabilità di un aumento di produttività dell’ufficio superiore al 25%: ciascuno può farsi un’idea. Tutto si può – in ipotesi – fare, purchè sia motivato e adeguatamente supportato da dati oggettivi. Fermo restando, come abbiamo scritto nella delibera di maggioranza, che il raggiungimento dei risultati programmati sarà oggetto di anno in anno di una verifica da parte del Consiglio  Superiore della Magistratura, anche ai fini della conferma del dirigente, per comprendere se la programmazione sia stata efficace e realistica ovvero se il dirigente abbia scritto solo un libro dei sogni.

Ma comunque tornando alla discussione avvenuta in commissione:

• è stato chiarito che la proposta di maggioranza prevede l’individuazione di una fascia di produttività cd. fisiologica che (all’esito del campionamento statistico sulla produttività passata della sezione\ufficio e seguendo un procedimento di formazione dei carico esigibili partecipato a tutti i magistrati dell’ufficio) verrà sempre in ultima analisi valutata dal dirigente giudiziario che dovrà fare una prognosi della futura produttività; prognosi che dovrà essere realistica, fondata su dati oggettivi e sulle proiezioni di risorse materiali, di organico e di strutture preventivate per l’anno a venire;
• è stato precisato che la fascia è indicativa – così come perlatro già si era proposto nel lavoro sugli standard di rendimento – e alla fine il dirigente, purchè motivi adeguatamente, è libero di prescindere dal riferimento al 25%, ben potendo prospettare e programmare per l’anno a venire una diminuzione di produttività o un aumento superiore alla soglia individuata.

Se dovessero residuare dubbi si potrà chiarire ancor meglio in seduta plenaria tale profilo. 

In coscienza ho\abbiamo lavorato in questi mesi in silenzio insieme agli altri colleghi per garantire ai magistrati italiani finalmente un sistema perfettibile ma razionale di gestione dei procedimenti civili e di individuazione di una produttività fisiologica degli uffici che possa o almeno tenti di coniugare la quantità con la qualità delle nostre decisioni.

In questo modo, richiamandomi al bellissimo libro del Vicepresidente Michele Vietti, daremo una risposta seria e concreta allaFatica dei Giusti.

Grazie e buon lavoro a tutti.

Mariano Sciacca

PROPOSTA NAPPI

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA

SETTIMA COMMISSIONE REFERENTE

Bozza

I programmi di gestione ex art. 37 d.l. n. 98/2011, convertito  nella legge n. 111/2011

1.  – Inquadramento generale e ambito di applicazione.

L’art. 37 del d.l. n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, indica nella rubrica  “Disposizioni per l’efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione  delle controversie”  e, al primo comma, dispone che i dirigenti degli uffici giudiziari  provvedano a redigere annualmente  un programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti.

L’individuazione normativa dell’oggetto del programma di gestione consente di escludere dal novero dei destinatari del precetto i dirigenti degli uffici giudiziari requirenti.  Infatti la norma, introdotta nel corpo di un intervento legislativo contenente Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, è chiaramente finalizzata a stimolare l’introduzione di misure organizzative e prassi virtuose, che consentano di raggiungere risultati di contenimento della spesa pubblica, anche nel campo degli esborsi legati agli indennizzi corrisposti in applicazione della c.d. legge Pinto, 24 marzo 2001 n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo).

Proprio la divisata ratio normativa, tuttavia, consiglia di interrogarsi, come si dirà in prosieguo, sull’opportunità di allargare il campo di intervento anche al settore giudicante penale, ove si consideri che gli interventi dei dirigenti sul settore civile per perseguire gli obiettivi dei programmi di gestione inevitabilmente devono coinvolgere l’intero assetto organizzativo dell’ufficio.

Destinatari della norma in esame sono anche gli Uffici dei Giudici di Pace. Sono perciò pervenuti in Ottava Commissione diversi programmi di gestione redatti dai Coordinatori di tali Uffici, per i quali si provvederà con separata delibera.

 Il primo comma del citato art. 37 dispone quanto segue:

«I capi degli uffici giudiziari sentiti, i presidenti dei rispettivi consigli dell’ordine degli avvocati, entro il 31 gennaio di ogni anno redigono un programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti. Con il programma il capo dell’ufficio giudiziario determina:

a) gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell’anno in corso;

b) gli obiettivi di rendimento dell’ufficio, tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno, l’ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti pendenti, individuati secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della durata della causa, anche con riferimento agli eventuali gradi di giudizio precedenti, nonché della natura e del valore della stessa».

 La norma ha inteso dunque imporre ai dirigenti degli uffici tre adempimenti:

1)      la fissazione di obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti;

2)      la fissazione di obiettivi di rendimento dell’ufficio;

3)      la fissazione di un ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti pendenti.

 Solo per il secondo adempimento si pone il problema di definire il concetto di “carichi esigibili di lavoro dei magistrati”, che ne condiziona la concreta operatività.

 E’ immediatamente evidente, innanzitutto, che si tratta di concetto nettamente distinto da quello degli “standard di rendimento”, previsti dall’art. 11 c. 2 lettera b) del D. Lgs 5 aprile 2006 n. 160, come modificato dall’art. 2 c. 2 della L. 30 luglio 2007 n. 111.

 Come già ricordato nella risoluzione del 7 settembre 2011, l’art. 11 c. 2 lettera b) del D. Lgs 5 aprile 2006 n. 160, come modificato dall’art. 2 c. 2 della L. 30 luglio 2007 n. 111, prevede ai fini delle valutazioni quadriennali di professionalità che il parametro della laboriosità sia riferito: “alla produttività, intesa come numero e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia degli uffici e alla loro condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro, nonché all’eventuale attività di collaborazione svolta all’interno dell’uffici, tenuto anche conto degli standard di rendimento individuati dal Consiglio superiore della magistratura, in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni”.

 Gli standard di rendimento definiscono dunque la laboriosità media dei magistrati, al fine di individuarne il livello minimo necessario per superare le valutazioni periodiche di professionalità.

I “carichi esigibili” indicano invece il livello massimo di produttività sul quale ogni capo dell’ufficio può (e anzi deve) contare per fissare – e poi raggiungere – obiettivi di rendimento dell’intero ufficio, secondo le finalità indicate dallo stesso art. 37 cit.

E la diversa funzione dei due parametri comporta una conseguente necessaria diversificazione delle metodologie da utilizzare per determinarli.

Infatti la logica dei metodi statistici è certamente utile per la definizione degli standard di rendimento di cui all’art. 11 del D.lvo 160, perché, come s’è detto, qui si tratta di determinare la laboriosità media dei magistrati.

Quando si tratti invece di definire gli obiettivi di rendimento di un ufficio, non ci si può appiattire sulle medie (comunque determinate), ma bisogna valorizzare le diversità, per ottenere da ciascun magistrato il massimo consentito dalle sue capacità di lavoro. Altrimenti il rendimento degli uffici si riduce anziché crescere. Mentre è ragionevole ipotizzare che la finalità del legislatore del 2011 sia quella di favorire un incremento, non certo un decremento, del rendimento degli uffici.

La predeterminazione in astratto, e con riferimento a una media, di un limite ai rendimenti programmabili sarebbe esattamente il contrario di quanto con i programmi di gestione si vuole ottenere. Né avrebbe senso stabilire un limite ai rendimenti programmabili, per poi ammettere la possibilità di superarlo, favorendo così incertezze e contenziosi.

Nella logica dell’art. 37 d.l. 98/2011, dunque, i “carichi esigibili” sono i livelli di rendimento ragionevolmente preventivabili in ragione delle effettive capacità di lavoro dei singoli magistrati destinati all’ufficio cui si riferisce un programma di gestione.

E in questa prospettiva la sola possibile metodologia di definizione dei «carichi esigibili» è il confronto del dirigente con i magistrati dell’ufficio, essendo evidente che qualsiasi previsione di rendimento non può non fondarsi su una leale e trasparente collaborazione tra il dirigente (che negli uffici più grandi si avvarrà dei presidenti di sezione) e i magistrati appartenenti all’ufficio.

Il dirigente dovrà diffondere la conoscenza della situazione organizzativa dell’ufficio, sotto il profilo delle risorse umane e materiali concretamente disponibili per il periodo di tempo da prendere in considerazione.

I magistrati dovranno indicare con apposita e motivata auto relazione la capacità di lavoro che si riconoscono, e dunque la produttività sulla quale il dirigente potrà contare in vista della fissazione degli obiettivi di rendimento dell’intero ufficio, in ragione di parametri predeterminati, quali la omogeneità o eterogeneità delle esperienze pregresse, la consistenza anche qualitativa del proprio ruolo, la minore o maggiore anzianità, l’eventuale onere familiare.

L’ottica da adottare è quella di una responsabilizzazione collettiva, che impegni tutti:

a) nella fase iniziale i singoli magistrati, nell’indicare una produttività concretamente raggiungibile e verificabile sia ex ante, in ragione di proiezioni realizzabili sulle statistiche pregresse, sia ex post, in ragione del confronto con i risultati ottenuti dagli altri magistrati in pari condizioni;

b) nella fase finale il capo dell’ufficio, che dovrà assumersi la responsabilità delle determinazioni conclusive.

 2. – Coordinamento tra il programma di gestione ed il Documento Organizzativo Generale.

Nella Relazione introduttiva alla circolare tabelle per il triennio 2013/2015, deliberata in data 21 luglio 2011, si prevede che il DOG sia essenzialmente incentrato, tra l’altro, sulla fissazione degli obiettivi prioritari da perseguire nel triennio di validità della tabella – tra i quali va necessariamente inserito quello di smaltire tutte le cause di più antica iscrizione – e delle scelte orga­nizzative adottate per realizzarli, anche ricorrendo alla predisposizione di adeguati piani di smaltimento.

L’omogeneità delle suddette finalità con quelle privilegiate dal legislatore con l’imposizione dell’obbligo di predisporre il programma di gestione dei procedimenti appare, dunque, di solare evidenza, onde occorre definire i rapporti tra i due istituti, essendosi peraltro già prevista l’allegazione al DOG dei programmi per la gestione dei procedimenti civili ed il loro invio ai Consigli Giudiziari per l’inserimento nel fascicolo dell’ufficio giudiziario di cui al par. 17 circolare tabelle 2013/2015.

L’articolazione del programma di gestione dei procedimenti può costituire l’occasione per l’adozione delle modifiche eventualmente necessarie all’assetto tabellare, secondo moduli razionali e coerenti alle scelte formulate nel medesimo programma.

Con tale strumento di nuovo conio, quindi, il dirigente dell’ufficio può declinare con cadenza annuale parte del contenuto del Documento Organizzativo Generale  previsto dal par. 2 della circolare sulle tabelle per il triennio 2013/2015, secondo una programmazione predeterminata per linee generali su base triennale nel DOG, ma con verifiche a cadenza annuale in occasione della predisposizione dei programmi di gestione dei procedimenti, che possono suggerire eventuali “correzioni di rotta” resesi nel frattempo necessarie, da apportare con opportune variazioni tabellari.

Si tratta, allora, di immaginare una “programmazione quadro” triennale, vale a dire quella contenuta nel DOG, rispetto alla quale i programmi di gestione costituiscono una occasione di verifica annuale.

Tale forma di progettualità dovrebbe, allora, imporre un ripensamento generale in ordine alla programmazione della mobilità interna e al riassetto dei settori tramite variazioni tabellari, prevedendo sessioni annuali coordinate con il programma ex art. 37 e le analisi e obiettivi ivi contenuti, utilizzando gli istituti tabellari che consentono di procrastinare ed accorpare le scelte organizzative (es. supplenza provvisoria dei magistrati di nuova destinazione; assegnazione interna; ecc.) anche allo scopo di razionalizzare il fascicolo dell’ufficio giudiziario e agevolare il lavoro degli organi di governo autonomo centrale e locali.

 3. – Programmi di gestione e settore penale.

La riconosciuta interdipendenza tra DOG e programmi ex art. 37 cit. impone di allargare il campo di intervento anche al settore penale, nell’esercizio di quel potere di normazione secondaria riconosciuto al CSM, tutte le volte in cui esso si esplichi sul fondamento della legge e trovi in essa i limiti del suo esercizio.

In questa prospettiva, considerando che non può essere articolato alcun razionale programma di gestione dei procedimenti civili se a monte non vengano individuate, sulla scorta della ragionata analisi dei fattori più volte ricordati, le risorse umane ad esso destinate e, dunque, non siano chiariti i rapporti numerici tra i magistrati da destinarsi al settore penale e al settore civile (non esistendo una pianta organica distinta per settore, argomentando ex par. 18 circolare tabelle 2013/2015), appare quanto mai necessario invitare i Dirigenti a predisporre adeguati programmi di gestione dei procedimenti anche nel settore penale, secondo le medesime modalità indicate per i procedimenti civili.

 4. – Il ruolo del Consiglio  Superiore della Magistratura  

La ricostruzione dei rapporti tra DOG e programmi ex art. 37 consente anche di indicare le ulteriori ragioni ed i limiti dell’intervento del C.S.M., che è chiamato in causa dal primo comma della norma in esame per individuare i “carichi esigibili” e dal secondo comma  in fase di valutazione dei risultati, precisamente “ai fini della valutazione per la conferma dell’incarico direttivo” ai sensi dell’art. 45 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160.

La concretezza e la serietà dei programmi di gestione devono infatti costituire oggetto di attenta valutazione da parte del C.S.M., giacché essi devono dimostrare la capacità di compiere una rigorosa analisi della situazione esistente con determinazione dei risultati realizzabili sulla base dei carichi di lavoro e delle risorse effettivamente disponibili, nonché della tipologia di contenzioso (anche in relazione al contesto territoriale, economico e sociale).

A tal proposito, il programma non deve necessariamente prevedere la riduzione delle pendenze nella misura di cui al comma 12 del medesimo art. 37, in quanto “gestione” non significa solo rendimento “quantitativo” ma presuppone una valutazione del risultato anche sotto il profilo “qualitativo” (ad esempio, impatto sulle cause più vecchie o complesse), mentre la valorizzazione del solo dato quantitativo può condurre a effetti distorti (in particolare impegno limitato all’abbattimento del solo contenzioso seriale o più semplice).

Non solo, ma il concetto di “gestione” rimanda al mantenimento di un equilibrio nell’organizzazione dell’ufficio, che potrebbe invece essere compromesso da una programmazione non realistica e finalizzata soltanto al raggiungimento dello scopo di cui al comma 12 in assenza di condizioni oggettive  di fattibilità del programma.

 5. –  Il procedimento di formazione dei programmi di gestione

Come per il procedimento di formazione delle tabelle di organizzazione dell’ufficio, anche per la redazione del programma per la gestione dei procedimenti pendenti di cui all’art. 37 cit. deve necessariamente prevedersi un modello caratterizzato dalla partecipazione dell’intero ufficio.

Progetti discussi e partecipati consentono, peraltro, di perseguire finalità più trasparenti e condivise e, nel contempo, sono di stimolo alla motivazione ed alla integrazione di tutti i soggetti nella struttura complessivamente intesa.

Va indicata la seguente la scansione temporale:

Entro il 30 ottobre di ciascun anno ciascun presidente di sezione  – previa acquisizione dei dati statistici sezionali e delle auto relazioni dei magistrati della sezione preventivamente informati dell’assetto organizzativo proposto all’esito di apposita riunione – deposita una relazione contenente i prospetti statistici, la proposta elaborazione dei carichi esigibili e le proposte di gestione dei ruoli civili della sezione. Nella relazione dovrà risultare il verbale dell’assemblea dei giudici di sezione e le osservazioni eventualmente proposte.

Deve essere garantita nell’occasione la consultazione dei magistrati in congedo per ogni causa.

Nei tribunali monosezionali o privi di sezioni gli adempimenti di cui sopra sono curati direttamente dal Presidente del Tribunale, previa riunione con tutti i giudici dell’ufficio

Entro il 30 novembre di ciascun anno il Presidente del Tribunale, acquisite le relazioni delle sezioni civili, deposita presso la propria segreteria il progetto di gestione ai sensi dell’art. 37 cit., con indicazione dei carichi esigibili proposti, eventualmente integrati e/o modificati con esplicita motivazione delle ragioni dell’accoglimento o del rigetto delle osservazioni e delle proposte presentate dalle singole sezioni civili.

Detto progetto e i relativi allegati sono inviati, sempre per via telematica e utilizzando la casella di posta elettronica dell’ufficio, a tutti i giudici, anche onorari, oltre che, per espresso disposto normativo, al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati. 

Entro il 20 dicembre ciascun magistrato può proporre osservazioni al programma di gestione ovvero  alla determinazione dei carichi esigibili presso la segreteria dell’ufficio. Analoga facoltà di segnalazione e proposta ha il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati. 

Nei soli Tribunali metropolitani o  con organico superiore a 40 unità il dirigente entro il 15 gennaio deve indire una riunione con tutti i presidenti di sezione ed i giudici coordinatori.

Nel corso delle riunioni dovranno essere rappresentate le criticità riscontrate con riferimento al progetto organizzativo di gestione depositato. Degli argomenti trattati nelle  riunioni deve essere predisposto verbale riassuntivo.

Entro il 31 gennaio di ciascun anno il dirigente dell’ufficio trasmette al Consiglio Superiore della Magistratura e al Consiglio Giudiziario (o al Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione) il  programma di gestione finale ai sensi dell’art. 37 cit..

Il Consiglio Giudiziario (o il Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione) entro il termine di giorni trenta deve trasmettere il suo parere di presa d’atto, con eventuali rilievi, al Consiglio Superiore della Magistratura. Decorso tale termine il Consiglio  Superiore della Magistratura può adottare il provvedimento conclusivo del procedimento anche in assenza del parere dell’organo di governo autonomo territoriale.

Il programma deve contenere necessariamente una motivazione, ancorché sintetica ma esaustiva, in ordine alle ragioni addotte dal dirigente dell’ufficio per l’accoglimento o il rigetto delle osservazioni presentate. Al programma devono essere allegati i prospetti statistici utilizzati, quelli dei carichi esigibili individuati e i verbali delle riunioni effettuate.

A partire dal secondo programma vanno anche allegati i risultati conseguiti negli anni precedenti e vengono specificate la ragioni dell’eventuale mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Il programma deve anche prevedere la precisa indicazione di quali meccanismi, frequenza e forme di monitoraggio siano  state predisposte per presidiarne l’attuazione.

Il programma di gestione e i relativi allegati devono essere trasmessi per via telematica – utilizzando la casella di posta elettronica dell’ufficio – a tutti i giudici presenti e a quelli in congedo.

Il Consiglio Superiore della Magistratura, nel caso in cui si rendano necessari chiarimenti o approfondimenti, può investire delle questioni riguardanti il progetto presentato il Consiglio giudiziario competente (o il Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione) e la relativa Commissione flussi, ai fini della redazione di un parere integrativo o dello svolgimento della necessaria attività istruttoria.

Il procedimento si conclude con una delibera di presa d’atto, eventualmente corredata da rilievi, da trasmettersi al Ministero della Giustizia, per le valutazioni di competenza ai sensi dei commi 11, 12 e 13 dell’art. 37.

Copia della delibera deve essere inserita nel fascicolo personale del dirigente dell’ufficio.

Va qui sinteticamente precisato che il procedimento sopra indicato dovrà essere seguito anche per la formazione dei programmi di gestione della Corte di Cassazione,  condivisa l’interpretazione secondo la quale la disciplina di cui all’art. 37 riguarda anche tale ufficio giudiziario, così come già ritenuto dallo stesso Presidente della Corte con la presentazione del programma di gestione nella prima fase di applicazione della disciplina.