Proposta di parere in merito alle disposizioni presenti nell’art.80, comma 20, del disegno di legge di bilancio 2018, che introduce la nomina di magistrati onorari ausiliari nei collegi della sezione tributaria della Corte di Cassazione
“Il Consiglio, esaminata la documentazione della pratica in oggetto, rileva quanto segue:
Il disegno di legge relativo al bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (DDL n. 2960), trasmesso al Senato della Repubblica il 29 ottobre 2017, all’art. 80 reca misure di smaltimento e deflazione del contenzioso tributario, nonché di accelerazione del recupero dei crediti fiscali.
E’ stata introdotta una serie di disposizioni finalizzate alla nomina di magistrati ausiliari destinati a comporre i collegi della sezione tributaria della Corte di cassazione, al fine di agevolare la definizione dell’imponente numero di procedimenti pendenti presso quella sezione.
Già il Consiglio, nella delibera del 15 marzo 2017, aveva recepito il ‘grido di allarme’ lanciato dal Primo Presidente della Corte di cassazione in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2017, laddove egli aveva rimarcato come, a fronte di un flusso costante di ricorsi in sede di legittimità, stabilizzatosi nell’ultimo quinquennio sulla media annua di 83.000 unità, di cui 53.000 penali e 30.000 civili, e di un costante impegno dei magistrati della Corte ad incrementare la produttività, con un significativo aumento dei tassi di definizione, restasse, tuttavia, ancora elevatissimo il numero dei procedimenti pendenti, assestatosi ad oltre 105.000 unità (nel settore civile).
In un ambito così delineato, era stata sottolineata “la peculiare imputazione del 38% delle sopravvenienze annue (oltre 11.000) e del 47% dell’intera pendenza civile (oltre 50.000) alla sezione tributaria, la quale, nonostante gli encomiabili sforzi della struttura e l’impiego di risorse supplementari, riesce a definire un numero di procedimenti, molti dei quali pendenti da oltre quattro anni, nemmeno pari alle sopravvenienze”.
Nella citata delibera si rappresentavano altresì le ragioni “storiche” che hanno portato alla situazione attuale: “A partire dalla decisione di riservare la giustizia tributaria a giudici speciali (pure ritenuta dalla Consulta compatibile con i principi della Carta fondamentale: v. C. cost. n. 215 del 1976, n. 196 e n. 217 del 1982) si è sviluppato un sistema ordinamentale ‘atipico’ che ha visto la giurisdizione in questa materia attribuita nei gradi di merito ad organi non professionali speciali – per giunta gestiti, sotto l’aspetto organizzativo, dal Ministero dell’economia – e, in sede di legittimità, alla Corte di cassazione civile. In seguito, l’eliminazione nel 1996 della Commissione tributaria centrale, che all’epoca aveva già dimostrato di non essere in grado di effettuare un efficace filtro del contenzioso, avendo accumulato in quell’anno un arretrato di ben 460.000 fascicoli, e la conseguente possibilità di proporre ricorso per cassazione direttamente avverso le sentenze delle Commissioni regionali, ha inevitabilmente determinato un aumento esponenziale delle pendenze pressola Suprema Corte: dopo la costituzione nel 1999 di una apposita sezione addetta al settore, la quinta sezione civile, il numero dei ricorsi presentato ogni anno si è andato via via incrementando, con un aumento delle pendenze passate dalle circa 2.500 unità nel 1999 alle oltre 30.000 nel 2003.”
Si deve dunque dare atto che l’art. 80 del disegno di legge di bilancio per il 2018 è in gran parte conforme alle indicazioni della proposta ex art.10 l. 195/58, laddove, in particolare, si osservava che la costituzione di collegi speciali in Cassazione, formati da un numero congruo di componenti, di almeno 50 unità “con il compito temporaneo di occuparsi solo dei procedimenti pendenti presso la sezione tributaria alla data di entrata in vigore della riforma, servirebbe ad evitare l’applicazione di consiglieri di altre sezioni e dovrebbe essere riservata in via primaria a magistrati a riposo, che siano andati in pensione da non più di un certo numero di anni e che non abbiano una determinata età anagrafica, con il riconoscimento di una speciale indennità di funzioni”.
La disposizione di cui al comma 20 dell’art. 80 introduce però una previsione aggiuntiva, quella secondo la quale, per il periodo di tre anni decorrente dall’entrata in vigore della legge di stabilità, i magistrati ordinari addetti all’Ufficio del Massimario e del ruolo della Corte di cassazione in possesso dei requisiti di cui al terzo comma dell’art. 115 dell’ordinamento giudiziario, di cui al r.d. 12/1941, potranno essere applicati esclusivamente alla sezione tributaria della Corte.
Si ritiene che tale previsione presenti rilevanti criticità, pur se diretta verso il medesimo fine generale che ispira il provvedimento.
Da un lato, si osserva come il legislatore ordinario abbia, in diverse occasioni, fornito indicazioni in ordine alle modalità di impiego dei magistrati di determinati uffici, senza tuttavia mai giungere a prescrivere le modalità di impiego di tutti i magistrati di un ufficio giudiziario esclusivamente in uno o alcuni specifici settori della giurisdizione ordinaria. Tale soluzione pare incidere sia sulle prerogative del Consiglio nella definizione dei criteri generali di applicazione dei magistrati, sia sui compiti di organizzazione spettanti al Primo Presidente della Corte cui compete, nella sua veste di dirigente, di definire tabellarmente in concreto l’impegno in applicazione alle varie sezioni della Cassazione dei magistrati facenti parte di una delle ‘ramificazioni’ del proprio ufficio. Peraltro l’ufficio del Massimario è strettamente correlato alla Corte di cassazione e non può essere destinato ad un unico settore.
Sotto diverso profilo, si osserva che prevedere che per un così prolungato arco temporale tutti i magistrati dell’Ufficio del Massimario possano essere applicati per l’esercizio delle funzioni giurisdizionali solo alla sezione tributaria e non anche (così come accade attualmente) alle altre sezioni civili o alle sezioni penali, inciderebbe negativamente sul contributo che quegli stessi magistrati assicurano nell’assolvimento dei loro compiti di massimazione delle sentenze e di preparazione delle relazioni afferenti ai diversi settori della giurisdizione, condizionando la qualità dell’apporto che l’ufficio del massimario tradizionalmente garantisce nella funzionenomofilatticache gli è propria. Va inoltre rimarcato l’importante ruolo preparatorio, per così dire complementare, che molti di quei magistrati, nella veste di assistenti di studio assegnati al massimario, hanno fin qui assunto nelle altre sezioni civili della Corte per dare piena attuazione ai principi della “cameralizzazione” del procedimento civile previsto dalla recente riforma del 2016.
I segnalati dubbi consigliano dunque un intervento legislativo diretto a preservare il ruolo chela Costituzioneattribuisce al Consiglio e a bilanciare le priorità dettate dal legislatore e la necessità di assicurare alla normativa secondaria una sfera di competenza riservata.
La proposta più semplice ed immediata è caratterizzata dalla soppressione dell’intero comma 20 dell’art. 80 laddove esso prevede che: “Per il perseguimento delle finalità di cui al comma 1, sino alla scadenza del terzo anno successivo alla data di entrata in vigore delle disposizioni del presente articolo i magistrati ordinari addetti all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione in possesso dei requisiti di cui al terzo comma dell’articolo 115 dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, sono applicati, a norma del predetto comma, esclusivamente alla sezione alla quale sono devoluti i procedimenti di cui al comma 1.”
Tanto premesso, il Consiglio
delibera
di trasmettere la presente proposta al Ministro della giustizia perché si adotti ogni iniziativa per la modifica della norma introdotta dall’art. 80, comma 20, del DDL 2960/2017 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020”, nel senso della soppressione dell’intero comma 20, laddove esso prevede che: “Per il perseguimento delle finalità di cui al comma 1, sino alla scadenza del terzo anno successivo alla data di entrata in vigore delle disposizioni del presente articolo i magistrati ordinari addetti all’ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione in possesso dei requisiti di cui al terzo comma dell’articolo 115 dell’ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, sono applicati, a norma del predetto comma, esclusivamente alla sezione alla quale sono devoluti i procedimenti di cui al comma 1”.
