Espropriazione ed insolvenza concessionario

CLASSIFICAZIONE
ESPROPRIAZIONE PER P.U. – DELEGA AL CONCESSIONARIO –  INSOLVENZA DEL CONCESSIONARIO – OBBLIGAZIONE DI GARANZIA DELLA P.A.

RIFERIMENTI GIURISPRUDENZIALI
Corte E.D.U., 14 marzo 2019, Arnaboldi c. Italia
Corte cost. 22 ottobre 2007, n. 348
Cass. 27 agosto 1998, n. 8496
Cass. 26 febbraio 1999, n. 104
Cass. 17 marzo 2004, n. 5388

RIFERIMENTI NORMATIVI
Convenzione E.D.U., artt. 1 (protocollo 1 alla CEDU)
D.L. 19 marzo 1981, n. 75, conv. con l. 14 marzo 1981, n. 219

PRONUNCIA SEGNALATA
Cass. civ., sez. 1, sentenza n. 30442 del 21 novembre 2019

Abstract

In caso d’insolvenza del soggetto delegato allo svolgimento della procedura ablativa, la pubblica amministrazione beneficiaria è tenuta, in forza di autonomo obbligo di garanzia, a provvedere al pagamento del ristoro dovuto al proprietario espropriato.

Il caso

In un separato giudizio, su domanda del soggetto espropriato, era stata pronunciata la condanna del Consorzio delegato allo svolgimento della procedura espropriativa al pagamento dell’indennità di esproprio e di occupazione legittima ed era stata dichiarata la carenza di legittimazione passiva del Ministero della Protezione civile, ai sensi dell’art. 81 l. n. 219 del 1981.

L’espropriato, successivamente, poiché il fallimento del menzionato consorzio, si era chiuso per insufficienza dell’attivo, aveva esercitato l’azione di cui all’art. 2041 cod. civ., nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione civile.

La domanda era stata rigettata dai giudici di merito.

La Corte d’appello aveva osservato: a) che difettava il carattere della sussidiarietà, in quanto l’ordinamento aveva assicurato all’impoverito la possibilità di esperire una diversa azione, indipendentemente dal fatto che questa avesse condotto ad un risultato utile, anche a causa dell’insolvenza dell’obbligato; b) che nel caso di specie lo spostamento patrimoniale non era privo di giusta causa, in quanto trovava il suo fondamento nella procedura espropriativa; c) che mancava anche la prova che la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione civile avesse conseguito un arricchimento, quantomeno indiretto, per effetto dell’esproprio che era stato disposto in favore di altro soggetto pubblico; d) che, infine, neppure era stato dimostrato che sussistesse un nesso di reciprocità tra il preteso arricchimento e il depauperamento.

La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Sulla specifica questione dell’insolvenza del privato delegato dalla p.a. allo svolgimento della procedura espropriativa si registra l’intervento di Corte E.D.U., 14 marzo 2019, Arnaboldi c. Italia.

Quest’ultima ha rilevato che  «se è vero che l’insolvenza di una società privata non può comportare una responsabilità dello Stato riguardo alla Convenzione e ai suoi Protocolli (Shestakov c. Russia (dec.), n. 48757 del 18 giugno 2002, lo Stato non può sottrarsi alla sua responsabilità delegando i propri obblighi ad enti privati o a persone fisiche. In altre parole, il fatto che lo Stato scelga una forma di delega in base alla quale alcuni dei suoi poteri sono esercitati da un altro organo non è sufficiente a risolvere la questione della sua responsabilità. Secondo la Corte, l’esercizio di poteri statali che hanno un’influenza sui diritti e sulle libertà sanciti dalla Convenzione può far sorgere la responsabilità dello Stato, indipendentemente dalla forma in cui tali poteri si trovano ad essere esercitati, fosse anche da parte di un ente di diritto privato (Costello-Roberts c. Regno Unito, 25 marzo 1993, § 27, serie A n. 247 C, Wos c. Polonia (dec.), n. 2286/02, § 72, CEDU 2005 IV, Sychev c. Ucraina, n. 4773/02, § 54, 11 ottobre 2005, e Kotov c. Russia [GC], n. 54522/00, § 92, 3 aprile 2012). Nel caso di specie, la Corte ritiene che non vi sia alcun dubbio che la società Padana Appalti SPA – come pure le società che l’hanno preceduta nella presente causa – sia stata incaricata di una missione di servizio pubblico essendo delegata di tutti i poteri connessi all’espropriazione di un terreno ai fini della sua acquisizione al patrimonio pubblico e della costruzione di un’opera pubblica. Secondo la Corte, la scelta di avvalersi della delega di tali poteri non può sollevare lo Stato italiano da quelle che sarebbero state le sue responsabilità se avesse preferito adempiere lui stesso a tali obblighi, come sarebbe stato in suo potere fare. […] Ne consegue che lo Stato italiano rimane tenuto ad esercitare una vigilanza e un controllo per tutta la durata della procedura di espropriazione, fino al pagamento del relativo indennizzo, cosicché è responsabile per non aver adottato le misure necessarie a garantire che le somme accordate a titolo di indennità per l’espropriazione fossero effettivamente versate al ricorrente. A questo proposito, è opportuno rammentare che la Convenzione mira a garantire diritti non teorici o illusori, ma concreti ed effettivi (si veda, tra molte altre, Matthews c. Regno Unito, n. 24833/04, § 34, CEDU 1999-I)».

Cass. n. 30442 del 2019

Le indicazioni della Corte di Strasburgo e l’esigenza di realizzare, sul piano effettuale, la garanzia del riconoscimento del diritto dell’espropriato al conseguimento dell’indennizzo hanno indotto la Corte di Cassazione, previa riqualificazione della domanda, a trarre dall’art. 42 Cost. il fondamento dell’esistenza di un obbligo di garanzia della p.a. beneficiaria in prima battuta della procedura (e indipendentemente dalle successive vicende circolatorie del bene ablato), obbligo destinato ad operare in caso di insolvenza del concessionario, tenuto in via principale al pagamento dell’indennizzo.

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