Premetto di essere relatrice di questa risoluzione in quanto prima presentatrice della richiesta di apertura di una pratica sul tema in oggetto, ma doverosamente rappresento che il testo della risoluzione è stato concordato, quanto alla forma ed ai contenuti, da tutti i componenti della Commissione, nonché dal Cons. Aprile, che per quest’anno non ne fa parte.
Con la risoluzione in esame il Consiglio intende fornire un primo contributo – doveroso, avuto riguardo al ruolo ad esso attribuito dalla Costituzione – al dibattito originato dalla presentazione di un documento, definito Memorandum, approvato dai vertici delle giurisdizioni superiori e concernente forme di cooperazione tra le stesse al fine del miglioramento del funzionamento della giustizia.
Come è noto, il 15 maggio 2017, all’esito di uno studio compiuto da un gruppo di lavoro, con il supporto di Italiadecide, Associazione per la qualità delle politiche pubbliche, il Memorandum è stato sottoscritto dai Presidenti della Corte Suprema di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti ed i Procuratori generali della Corte Suprema di cassazione e della Corte dei conti, e presentato al Presidente della Repubblica, presso il Palazzo del Quirinale. Con esso i sottoscrittori hanno assunto l’impegno a svolgere ogni iniziativa utile per migliorare l’esercizio della funzione di garanzia della corretta interpretazione delle norme nel perseguimento del fine della certezza del diritto.
Lo scorso 18 dicembre si è tenuta, presso la Camera dei deputati, con l’intervento di alte autorità politico-istituzionali, una conferenza sulla “Cooperazione tra le giurisdizioni superiori nell’interesse dei cittadini e della giustizia”, nel corso della quale il Memorandum è stato presentato a cura di tutti i suoi sottoscrittori.
Il Primo Presidente ed il Procuratore Generale della Corte di Cassazione pro tempore hanno poi fatto pervenireil testo dei rispettivi interventi (il Procuratore Generale della Corte Suprema di Cassazione è stata rappresentato dal Procuratore Generale Aggiunto) alla Sesta Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura, che, infatti, non può che rivestire un ruolo centrale in relazione alla iniziativa di cui si tratta, la quale presenta ricadute di grande momento sul piano organizzativo ed ordina mentale, oltre che, più in generale, sull’assetto della giurisdizione. Anche perché, in assenza di un tale coinvolgimento del Consiglio, del resto previsto dallo stesso Memorandum, la iniziativa in esame rischierebbe di apparire assunta in forma strettamente verticistica.
Il Memorandum individua una serie di impegni, articolati in nove punti, nella direzione, tra l’altro, della stabilizzazione della collaborazione tra Ufficio del Massimario della Corte di cassazione e Uffici studi della giustizia amministrativa e della Corte dei conti, nonché tra gli Uffici del pubblico ministero presso la Corte di Cassazione e presso la Corte dei conti, al fine di valorizzare e stabilizzare in via di autorganizzazione i metodi di cooperazione nelle attività di formazione, di svolgimento di lavori preparatori o istruttorie comuni sui temi di comune interesse, di scambio sistematico di conoscenze sulla giurisprudenza più significativa; della cooperazione istituzionale e dello scambio conoscitivo anche con le attività delle procure generali della Corte di Cassazione e della Corte dei conti; della valorizzazione nella formazione e nella deontologia del giudice, ed in particolare di quello addetto a funzioni nomofilattiche.
Tra gli obiettivi dichiarati nel Memorandum, al punto 4, si colloca l’impegno a “valutare, previe opportune consultazioni al proprio interno e con i competenti organi di autogoverno, la possibilità di promuovere l’introduzione di norme, a Costituzione invariata, che consentano forme di integrazione degli organi collegiali di vertice con funzioni specificamente nomofilattiche delle tre giurisdizioni (Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, Sezioni Riunite della Corte dei conti) con magistrati di altre giurisdizioni, quando si trattino questioni di alto e comune rilievo nomofilattico, ivi comprese, per le Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, quelle attinenti alla giurisdizione”.
Il Consiglio manifesta il suo apprezzamento nei confronti di ogni sforzo volto ad accrescere gli spazi di riflessione ed elaborazione comune al fine di realizzare una effettiva armonizzazione dell’esercizio della funzione nomofilattica. Nella contrapposizione tra la legge come manifestazione di volontà di una autorità suprema, come comando del tutto insensibile alla fattualità socioeconomica, quindi come diritto voluto dall’alto, e la riscoperta postmoderna della società nella sua multiformità, emerge la crisi dello Stato come produttore esclusivo del diritto e la crisi della legge come fonte collocata al vertice della scala gerarchica. Nasce da questo la esigenza di ridurre l’area di instabilità attraverso il rafforzamento della certezza del diritto che non significa staticità, ma stabilità in assenza di plausibili ragioni di revirement, e che è assicurata proprio dalla funzione nomofilattica della corte di legittimità. ,
Peraltro, il problema delle possibili difformità di interpretazione e dell’instaurarsi di prassi applicative discordi in ciascun settore dell’ordinamento nasce, oltre che dal numero abnorme di controversie, proprio dall’ampliamento delle ipotesi di giurisdizione esclusiva in capo ai giudici amministrativi rispetto all’originario impianto costituzionale, che attribuisce la cognizione sui diritti soggettivi in via generale al giudice ordinario e solo in “particolari materie”, ai sensi dell’art. 103, secondo comma, Cost., e cioè in via residuale, al giudice amministrativo. Nell’assetto costituzionale della Magistratura, la funzione giurisdizionale, ai sensi dell’art. 102, primo comma, Cost., è esercitata dai magistrati ordinari, regolati dalle norme dell’Ordinamento Giudiziario, mentre, a norma del secondo comma dello stesso art. 102, non possono essere istituiti giudici straordinari o speciali, ma solo sezioni specializzate per determinate materie. E l’art. 103, primo comma, Cost. dispone che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela degli interessi legittimi nei confronti della p.a., e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi.
I confini della giurisdizione esclusiva del g.a. si sono poi allargati attraverso un intervento massiccio del legislatore, che, utilizzando il richiamato art.103, hatrasformato in regola la eccezione, estendendola anche a posizioni soggettive tipicamente affidate al giudice ordinario, riguardanti, ad esempio, la responsabilità ed il risarcimento del danno da illecito civile, il diritto alla concorrenza, ed anche in tema di diritti fondamentali.
In dottrina sono state autorevolmente prospettate alcune soluzioni. In particolare, si è affacciata la tesi della ricorribilità in cassazione per violazione di legge delle sentenze dei giudici amministrativi emesse nelle materie oggetto di giurisdizione esclusiva. Si è osservato che l’apparente antinomia tra il settimo e l’ottavo comma dell’art. 111 Cost. potrebbe essere risolta ritenendosi che, mentre quanto alla giurisdizione generale di legittimità del g.a., valga il limite di cui all’art. 111, ottavo comma – ricorribilità delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti per i soli motivi attinenti alla giurisdizione – quanto alle ipotesi di giurisdizione esclusiva, in cui la posizione tutelata è di diritto soggettivo, si applichi il settimo comma, che è norma di chiusura del sistema delle impugnazioni, prevedendo la ricorribilità in cassazione per violazione di legge di tutte le sentenze degli organi giurisdizionali ordinari e speciali.
Ritiene il Consiglio Superiore della Magistratura che la auspicata armonizzazione della nomofilachia possa, e anzi debba realizzarsi nell’operare dei rispettivi organismi di studio, con la circolazione di modelli ed esperienze, con l’osmosi dei saperi e con il dibattito scientifico, come pure auspicato nel Memorandum,e, quindi, con il superamento del deficit organizzativo nella predisposizione di momenti istituzionali di raccordo e di confronto su questioni controverse. Del resto, la Corte di cassazione ha da tempo attuato protocolli di intesa con le giurisdizioni speciali, oltre che con la Corte di giustizia e la Corte EDU, ed instaurato prassi di collaborazione tra l’Ufficio Studi del Consiglio di Stato ed il Massimario della Corte attraverso scambi di ricerche e studi di settore su questioni di comune rilievo nomofilattico.
Di attuazione davvero problematica appare, invece, la strada, pur indicata allo stesso scopo al citato punto 4 del Memorandum, di procedere, a costituzione invariata, alla integrazione dei collegi delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con magistrati di altre giurisdizioni, ove si tratti di risolvere questioni attinenti alla giurisdizione, questioni che per definizione non possono dar luogo a nomofilachie divergenti, poiché per dettato costituzionale la funzione regolatrice della giurisdizione spetta esclusivamente alla Corte di Cassazione, cui si accede per concorso tra i magistrati ordinari, con la sola eccezione, prevista dalla Costituzione all’art. 106, dei giuristi nominati per meriti insigni dal Consiglio Superiore della Magistratura.
Peraltro lo statuto di indipendenza dei magistrati ordinari, che gode di copertura costituzionale, fa dell’ordinamento della Magistratura ordinaria un unicum nel sistema, come confermato dal rilievo costituzionale della Corte di cassazione e del C.S.M., unico tra gli organi di governo autonomo della Magistratura a ricevere tale rilievo.
Certo, la razionalizzazione e semplificazione del sistema attuale si potrebbe realizzare con una riforma costituzionale che realizzi l’unità della giurisdizione in forma tale da garantire il permanere di saperi specializzati. Si tratterebbe di superare le forti resistenze opposte per ragioni storico-politiche. Ma, nell’ambito di una seria discussione sul tema, non può essere ignorata una tale soluzione, peraltro autorevolmente e ricorrentemente proposta.
In definitiva, il tema presenta diverse sfaccettature e richiede, quanto alle soluzioni prospettabili, uno studio approfondito, al quale, per quanto detto, il Consiglio non può né intende rimanere estraneo. Riteniamo di dover seguire ogni sviluppo della vicenda, e di dover assumere ogni iniziativa – seminari, audizioni etc – di confronto con gli altri attori istituzionali. Che auspichiamo non prescindano dal contributo del CSM.
M.R. San Giorgio
