La (necessaria) riforma della magistratura onoraria e l’efficienza della giurisdizione

di Giuseppe Minutoli

1. Premessa. La Magistratura onoraria nel sistema giudiziario italiano.

In Italia, a fronte di un organico al 2017 (fonti Ministero Giustizia) di n. 10.151 magistrati ordinari (aumentati a 10.751 con la legge di bilancio 2019) i magistrati onorari oggi sono in totale poco più di n. 5.000 (n. 2.192 got o giudici onorari di tribunale, n. 1.786 vpo o viceprocuratori onorari, n. 1.251 giudici di pace), che dovrebbero aumentare ad 8.000 in base al decreto del Ministro della Giustizia 22 febbraio 2018, così distribuiti: 6.000 giudici onorari di pace o gop (la nuova unitaria categoria di magistrati onorari giudicanti introdotta con il d. lgs. n. 116/2017, c.d. legge Orlando) e 2.000 vice procuratori onorari.

Chiunque viva e frequenti quotidianamente le aule di giustizia sia nel settore penale che civile sa che (al di là dell’apporto dato dall’Ufficio dei giudici di pace per quanto di competenza) nei Tribunali i viceprocuratori onorari svolgono le funzioni di rappresentanti della pubblica accusa in numerosissime udienze penali, sgravando di tali compiti i pubblici ministeri togati, mentre i giudici onorari di tribunale gestiscono importanti settori della giurisdizione, come ad esempio larga parte dei procedimenti esecutivi mobiliari e, in molti casi, anche quelli immobiliari (quindi, la importantissima fase della riscossione giudiziale coattiva dei crediti) e trattano stabilmente ruoli autonomi sia civili che penali, con milioni di fascicoli, in materie anche rilevanti quali diritti reali, controversie condominiali ed altro, che i magistrati ordinari sono impossibilitati a definire, dando un contributo fondamentale allo smaltimento degli affari.

Sicché, al di là di qualsiasi opinione che si abbia sul loro ruolo, non può che convenirsi con la considerazione secondo cui “da quindici anni, a causa della cronica carenza di organico e della sempre crescente domanda di giustizia, i magistrati onorari hanno fornito un contributo significativo alla giurisdizione, in assenza di un’adeguata tutela previdenziale ed assistenziale(Associazione Nazionale Magistrati, documento GEC del 22 aprile 2017), e il loro impiego “costituisce una misura apprezzabile nell’ottica di un’efficiente amministrazione della giustizia ex artt. 97 e 111 Cost.” (Cass. 4 dicembre 2017, n. 28937, secondo cui “i giudici onorari – sia in qualità di giudici monocratici che di componenti di un collegio – possono decidere ogni processo e pronunciare qualsiasi sentenza per la quale non vi sia espresso divieto di legge, con piena assimilazione dei loro poteri a quelli dei magistrati togati, come si evince dall’art. 106 Cost.”).

Ciò premesso, è legittimo chiedersi, tenendo presenti le primarie esigenze di efficienza della Giurisdizione e la crescente domanda di giustizia, quale sia il senso funzionale complessivo all’interno del sistema giudiziario italiano della magistratura onoraria, il cui apporto, volenti o nolenti, è oggi più che mai essenziale, a pena (senza tema di essere tacciati di esagerazione) del collasso della già malata Giustizia italiana.

Basti al riguardo un dato, amaramente impressionante: nel triennio 2015-2017 lo Stato ha pagato per indennizzi legati all’irragionevole durata dei processi ben 532,7 milioni di euro (fonti Sole24 ore, su dati MEF e Min. Giustizia). Risorse sottratte ad impeghi più produttivi, in primisallo stessosettore giudiziario.

Pertanto (con una affermazione che non è necessariamente scontata, come si vedrà),qualsiasi normativa di settore che incida sulla giurisdizione deve tendere a migliorare (o almeno a non peggiorare) l’efficienza della stessa, limitando i danni arrecati alle finanze dello Stato dalle continue condanne ex legge Pinto n. 89/2001 e in sede di Corte europea dei diritti dell’Uomo.

E che questa debba essere la stella polare di ogni intervento sulla Giustizia è testimoniato, tra l’altro, dal fatto che a norma dell’art. 37 d.l. n. 98/2011, ogni anno il presidente del Tribunale, d’intesa con i presidenti di sezione, deve stilare il c.d. Programma di gestione, che costituisce il principale strumento operativo e programmatico dei Tribunali stessi. In quel documento, infatti (analogamente a quanto accade nelle aziende) occorre indicare target e misure idonee a perseguirli e verificare quanto fatto nell’anno passato, individuando, tra l’altro, gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell’anno; gli obiettivi di rendimento dell’ufficio, tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati e gli indici di smaltimento. E non è per nulla casuale che il citato art. 37 è contenuto in una legge (per l’appunto il d.l. n. 98/2011) rubricata “disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”. Sicché, come evidenziato dal CSM (v., ad esempio, circolare in materia di programmi di gestione dei procedimenti civili prevista dall’art. 37 D.L. 98/2011 del 7 dicembre 2016) nell’individuazione delle finalità perseguite con la pianificazione annuale in discorso, non può prescindersi dalle esigenze di contenimento della spesa pubblica, in considerazione degli esborsi legati agli indennizzi corrisposti in applicazione della legge 24 marzo 2001, n.89, anche in coerenza con il progetto ministeriale denominato “Strasburgo 2” (progetto organizzativo sull’arretrato civile ultratriennale, elaborato nel 2015 con occhi puntati all’Europa ed alle condanne dello Stato italiano per irragionevole durata dei processi).

2. Il d. lgs. n. 116/2017.

Alle superiori esigenze ha tentato di rispondere il d. lgs. 13 luglio 2017, n. 116 (c.d. Legge Orlando), con un intervento normativo dichiaratamente strutturale (“Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria   relativa   ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28  aprile  2016, n. 57”) e che ha introdotto forti novità nel settore, in attuazione della legge delega 28 aprile 2016, n. 57

In estrema sintesi, la legge Orlando prevede che:

(art. 1) il «giudice onorario di pace» o gop (categoria di nuovo conio che riunisce le pregresse figure del giudice di pace e del giudice onorario di tribunale) é il magistrato onorario addetto all’ufficio del giudice di pace, al quale sono assegnati i compiti e le funzioni di cui all’articolo 9; il «vice procuratore onorario» è il magistrato onorario addetto all’ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica, con i compiti e le funzioni di cui all’articolo 16.

Stante la natura inderogabilmente temporanea dell’incarico, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno complessivamente superiore a due giorni a settimana, con la precisazione che ai magistrati onorari sono assegnati affari, compiti e attivita’, da svolgere sia in udienza che fuori udienza, in misura tale da assicurare il rispetto di quanto previsto dal presente comma.

(art. 2) Sono costituite, nelle procure della Repubblica presso i tribunali ordinari, strutture organizzative denominate «ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica».

(art. 9) I giudici onorari di paceesercitano, presso l’ufficio del giudice di pace, la giurisdizione in materia civile e penale (…) e sono inoltre assegnati – in base ai criteri obiettivi indicati in via generale con delibera del Consiglio superiore della magistratura, avendo riguardo, in particolare, alla funzionalità degli uffici giudiziari – alla struttura organizzativa denominata «ufficio per il processo» presso il tribunale del circondario nel cui territorio ha sede l’ufficio del giudice di pace al quale sono addetti. In tal caso, ad essi può essere assegnata, nei limiti e con le modalità di cui all’articolo 11, la trattazione di procedimenti civili e penali, di competenza del tribunale ordinario.

(art. 10) Nel contesto dell’Ufficio per il processo:

  • il giudice onorario di pace coadiuva il giudice professionale e, sotto la sua direzione e coordinamento, compie, anche per i procedimenti nei quali il tribunale giudica in composizione collegiale, tutti gli atti preparatori utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte del giudice professionale, provvedendo, in particolare, allo studio dei fascicoli, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale ed alla predisposizione delle minute dei provvedimenti;
  • il giudice professionale, con riferimento a ciascun procedimento civile e al fine di assicurarne la ragionevole durata, può delegare al giudice onorario di pace, inserito nell’ufficio per il processo, compiti e attività, anche relativi a procedimenti nei quali il tribunale giudica in composizione collegiale, purché’ non di particolare complessità, ivi compresa l’assunzione dei testimoni, affidandogli con preferenza il compimento dei tentativi di conciliazione, i procedimenti speciali previsti dagli articoli 186-bis e 423, primo comma, del codice di procedura civile, nonche’ i provvedimenti di liquidazione dei compensi degli ausiliari e i provvedimenti che risolvono questioni semplici e ripetitive.
  • Al giudice onorario di pace non può essere delegata la pronuncia di provvedimenti definitori, fatta eccezione per quelli elencati nella norma;
  • il giudice onorario di pace svolge le attività delegate attenendosi alle direttive concordate con il giudice professionale titolare del procedimento, anche alla luce dei criteri generali definiti all’esito delle riunioni di cui all’articolo 22. Il Consiglio superiore della magistratura individua le modalità con cui le direttive concordate sono formalmente documentate e trasmesse al capo dell’ufficio. Il giudice professionale esercita la vigilanza sull’attività svolta dal giudice onorario e, in presenza di giustificati motivi, dispone la revoca della delega  a quest’ultimo conferita e ne dà comunicazione al Presidente del Tribunale .

(art. 11) Ai giudici onorari di pace che sono inseriti nell’ufficio per il processo e che sono entrati in servizio da più di due anni, può essere assegnata, con le esclusioni previste nel secondo comma, nei limiti della percentuale di cui al comma 5 ed in conformità ai criteri determinati nella proposta tabellare, la trattazione di procedimenti civili e penali di competenza del tribunale, quando ricorre almeno una delle condizioni eccezionali previste dalla norma e, per situazioni straordinarie e contingenti, non si possono adottare misure organizzative diverse. L’assegnazione di tali affari è comunque soggetta a rigorosi limiti temporali, previsti dal co. 8.

(art. 12) I giudici onorari di pace che sono inseriti nell’ufficio per il processo e che sono entrati in servizio da più di due anni possono essere destinati a comporre i collegi civili e penali del tribunale, quando sussistono le condizioni di cui all’articolo 11 e secondo le modalità di cui al medesimo articolo

(art. 13) Nei casi di assenza o impedimento temporanei del magistrato professionale, il giudice onorario di pace puo’ essere destinato, in presenza di specifiche esigenze di servizio, a compiti di supplenza, anche nella composizione dei collegi, del magistrato assente o impedito, sebbene non ricorrano le condizioni di cui all’articolo 11, comma 1.

In ogni caso, il giudice onorario di pace non può essere destinato in supplenza per ragioni relative al complessivo carico di lavoro ovvero alle vacanze nell’organico dei giudici professionali.

(Art. 18) L’incarico di magistrato onorario ha la durata di quattro anni. Alla scadenza, l’incarico può essere confermato, a domanda, per un secondo quadriennio.

In ogni caso, l’incarico cessa al compimento del sessantacinquesimo anno di età.

(Art. 29) I magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto possono essere confermati, alla scadenza del primo quadriennio di cui al decreto legislativo 31 maggio 2016, n. 92, o di cui all’articolo 32, comma 8, a domanda e a norma dell’articolo 18, commi da 4 a 14, per ciascuno dei tre successivi quadrienni.

In ogni caso, l’incarico cessa al compimento del sessantottesimo anno di età.

(Art. 23) L’indennità spettante ai magistrati onorari si compone di una parte fissa e di una parte variabile di risultato.

ai magistrati onorari che esercitano funzioni giudiziarie è corrisposta, con cadenza trimestrale, un’indennità annuale lorda in misura fissa, pari ad euro 16.140,00, comprensiva degli oneri previdenziali ed assistenziali.

Ai giudici onorari di pace e ai vice procuratori onorari inseriti rispettivamente nell’ufficio per il processo e nell’ufficio di collaborazione del procuratore della Repubblica che svolgono i compiti e le attività di cui agli articoli 10 e 16, comma 1, lettera a), l’indennitàè corrisposta nella misura dell’ottanta per cento.

L’indennità di risultato può essere riconosciuta in misura non inferiore al quindici per cento e non superiore al trenta per cento dell’indennità fissa ed e’ erogata in tutto o in parte in relazione al livello di conseguimento degli obiettivi assegnati nel programma di gestione.

(Art. 27) E’ previsto l’ampliamento della competenza del giudice di pace in materia civile.

(Art. 30) Sino alla scadenza del quarto anno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto, il presidente del tribunale:

a) puo’ assegnare, con le modalità e in applicazione dei criteri di cui all’articolo 10, all’ufficio per il processo del tribunale i giudici onorari di pace gia’ in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto come giudici onorari di tribunale e, a domanda, quelli già in servizio alla medesima data come giudici di pace;

b) può assegnarela trattazione dei nuovi procedimenti civili e penali di competenza del tribunale esclusivamente ai giudici onorari di pace in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto come giudici onorari di tribunale, anche se non ricorrono le condizioni eccezionali previste all’articolo11, comma 1 (…);

(…)

I giudici onorari di pace assegnati all’ufficio per il processo a norma del comma 1, lettera a), possono svolgere i compiti e le attivita’ di cui all’articolo 10.

Nel corso del quarto mandato:

a) i giudici onorari di pace in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto sono inseriti nell’ufficio per il processo e possono svolgere esclusivamente i compiti e le attivita’ allo stesso inerenti a norma dell’articolo 10;

b) i vice procuratori onorari in servizio alla data di entrata in vigore del presente decreto possono svolgere esclusivamente i compiti e le attivita’ di cui all’articolo 16, comma 1, lettera a).

3. Le criticità della c.d. legge Orlando.

La sintetica panoramica delle norme del d. lgs. n. 116/2017 (che entreranno in vigore per intero ed a regime alla scadenza del quarto anno successivo alla entrata in vigore e, quindi, il 15 agosto 2021)suscita alcune riflessioni. Infatti, in un primo momento (ed anzi già in sede di dibattito e pareri sul disegno di legge) si erano levate voci tendenzialmente favorevoli, come quella del Consiglio superiore della Magistratura che, con delibera del 24 febbraio 2016, aveva osservato come “l’inserimento dei giudici onorari nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario è strumentale all’utile ausilio al giudice professionale, per la facoltà loro attribuita di compiere atti preparatori necessari o utili all’esercizio delle funzioni od attività delegabili dal giudice professionale, in considerazione della semplicità delle questioni che normalmente devono essere risolte”.

Tuttavia, una più meditata analisi delle norme in esame, anche a seguito del costruttivo confronto con i magistrati ordinari e con i giudici onorari e le loro associazioni di categoria, ha evidenziato come l’impatto della predetta riforma sulla funzionalità degli Uffici giudiziari non è del tutto positivo, per le ragioni che cercherò di argomentare. Non a caso molte criticità sono state puntualmente evidenziate anche dalla magistratura associata, dallostesso Consiglio superiore della Magistratura e dalla dottrina, senza dimenticare che in sede ministeriale è stato indetto nel corso del 2019 un tavolo tecnico, mentre numerose proposte di emendamenti, formulateda diversi gruppi politici, sono al vaglio del Parlamento: il che è indice di un esigenza (condivisa da molti, e non solo dalle associazioni di categoria) di una novellazione dei punti più controversi.

Ad esempio, l’ANM, in data 6 aprile 2019, non ha mancato di osservare come “destano perplessità e preoccupazione le proposte avanzate dal ministero in merito ai limiti temporanei di impiego della magistratura onoraria requirente e giudicante. La proposta presentata, infatti, limita tale impiego in tre impegni settimanali, stabilendo la corrispondente retribuzione. Tuttavia, tale rigido limite appare del tutto inadeguato rispetto alle esigenze degli uffici giudiziari giudicanti e requirenti e rischia di determinare un grave ostacolo alla tempestiva celebrazione dei procedimenti per l’indisponibilità di magistrati onorari impiegabili con limitazioni così anguste ed inadeguate.

L’ANM rivolge un appello al Ministro della Giustizia affinché, in sede di redazione dell’articolato normativo, ampli l’oggetto delle materie delegabili in coerenza con quanto già stabilito e  aumenti la soglia limite prevista per l’impiego settimanale dei magistrati onorari, prevedendo il corrispondente incremento retributivo, onde prevenire il blocco della trattazione di numerosissimi procedimenti e l’impossibilità di celebrare le udienze che conseguirebbero all’entrata in vigore della riforma così come prospettata”.

A sua volta il prof. Giuliano Scarselli, ordinario di diritto processuale civile presso l’Università degli Studi di Siena (http://www.questionegiustizia.it/articolo/note-critiche-sullo-schema-di-decreto-legislativo-recante-la-riforma-organica-della-magistratura-onoraria_10-07-2017.php) ha osservato, tra l’altro, anche provocatoriamente, nel contesto di una approfondita analisi della riforma e nell’ottica di “valutare se questa concretizzazione della legge delega 57/2016, nonché la legge delega stessa, sia conforme ai nostri valori costituzionali e alle direttive europee”, che “in sostanza, il giudice professionale si trasforma in un piccolo capo di un piccolo ufficio, ovvero quello del processo, e più che lavorare farà lavorare i suoi collaboratori; il giudice onorario si trasforma invece in ancella del giudice professionale, il tutto per 16.000,00 euro lordi annui (…) E torno, allora, a porre la domanda che già posi in seno al commento della legge delega, ovvero se compito del legislatore è quello di migliorare l’efficienza della giustizia oppure le condizioni di lavoro dei giudici professionali. Questa non è la riforma dei giudici onorari; ai giudici onorari questa riforma non concede niente: né migliori retribuzioni, né minime forme di stabilizzazione del lavoro, né minime forme di assistenza e/o previdenza. Direi, nemmeno riconosce il ruolo fondamentale che questa magistratura ha avuto in tutti questi anni, dalla soppressione delle preture ad oggi (…).In ogni caso la retribuzione prevista per i giudici onorari di pace non appare conforme a quanto statuito dal Comitato europeo dei diritti sociali del Consiglio d’Europa (CEDS) nel provvedimento pubblicato in data 16 novembre 2016, nonché dalla Commissione Europea (in relazione al caso EU PILOT 7779/15/EMPL, conclusosi con esito negativo per l’Italia) e dalla Commissione delle Petizioni del Parlamento europeo con lettera del Presidente del 23 marzo 2017.Non giova alla qualità della giustizia che il giudice professionale non abbia ormai quasi più contatti diretti con il fascicolo e assuma direttamente le decisioni solo in sporadici casi, poiché in tutti gli altri, come abbiamo visto, il compito di rendere giustizia o è di competenza del giudice di pace, o è assegnato al giudice onorario, o è delegato allo stesso all’interno dell’ufficio del processo”.

Altre voci critiche si sono levate all’interno della magistratura: penso ad  A. Costanzo, La disorganica riforma della magistratura onoraria, https://www.giustiziainsieme.it/en/magistratura-onoraria/666-la-disorganica-riforma-della-magistratura-onoraria; ad E. Aghina, “L’utilizzazione dei giudici onorari in Tribunale dopo la riforma”, in www.giustiziainsieme, 17.11.2018; nonché la lettera, con primo firmatario il dott. Armando Spataro, di 110 procuratori della Repubblica in data 23 maggio 2017 che, commentando il (futuro) D. Lgs.n. 116/2017, aveva denunciato, tra l’altro, “la non conformità di alcune scelte ai principi costituzionali, dopo approfondita consultazione di valenti costituzionalisti e con il loro diretto contributo), auspicando “il superamento, ad opera del legislatore delegato, di alcuni dei confini tracciati dalla Legge n.57/2016”.

Lo stesso Consiglio superiore della Magistratura, nella citata delibera del 24 febbraio 2016, aveva osservato che “appare incongrua la previsione della assegnazione di coloro che attualmente siano investiti delle funzioni di Magistrato onorario all’ufficio del processo, atteso che tale disposizione non appare compatibile con la, invero correttamente ipotizzata, prospettiva di una progressiva formazione e della acquisizione graduale di esperienza nell’esercizio della funzione giurisdizionale, determinata dal passaggio dalla posizione di diretta collaborazione col giudice professionale alla assunzione di autonome funzioni giurisdizionali, seppur onorarie”. Sicché se, come detto, l’organo di autogoverno ha espresso anche considerazioni positivesull’“inserimento dei giudici onorari nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario”, a sommesso avviso del sottoscritto quell’inserimento può avere reale senso per i nuovi gop nella fase necessaria della loro formazione professionale, ma non anche per quei giudici onorari che hanno maturato ampia esperienza ed in relazione ai quali, salvo espressa loro domanda di farne parte, l’Ufficio per il processo rappresenterebbe uno spreco di energie lavorative. 

Si pensi al fatto che è difficilmente comprensibile, nel contesto della unificazione delle figure di got e gdp nell’unica categoria dei giudici onorari di pace e, quindi, anche sotto il profilo del principio costituzionale di eguaglianza ex art. 3 e di efficienza ex art. 97 Cost., la previsione degli artt. 10 e 30 della sostanziale obbligatorietà dal 15 agosto 2021 per gli ex got (e non anche per gli ex giudice di pace) dell’inserimento nella struttura organizzativa denominata «ufficio per il processo», con la previsione che gli stessi svolgano (salvo casi eccezionali indicati nell’art. 11 e salva la possibilità di delegare specifiche minori attività, come l’assunzione di prove testimoniali) compiti che definire di assoluto demansionamento e dequalificazione è poco, con inutile spreco di risorse umane che oggi non ci possiamo permettere. Basti pensare che essi, affiancando il magistrato ordinario, dovrebbero essere addetti allo studio dei fascicoli, all’approfondimento giurisprudenziale e dottrinale, alla predisposizione delle minute dei provvedimenti. Sicché gli ex got, secondo l’Ufficio per il processo previsto nella legge Orlando, in spregio alla loro acquisita professionalità (sovente ultradecennale), verrebbero addetti a quelle attività di supporto del giudice togato che ben più utilmente sono da anni demandate ai neolaureati stagisti e tirocinanti a norma dell’articolo 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 o dell’articolo 37, comma 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,  soggetti ugualmente inseriti nell’UPP ai sensi dell’art. 50 d.l. n. 90/2014.

In definitiva, i limiti alla possibilità che i giudici onorari possano gestire ruoli autonomi(evidentemente ove ve ne sia effettiva necessità, in un’ottica di efficienza della programmazione dell’Ufficio) comporta che i numerosissimi (centinaia di migliaia se non milioni) giudizi dagli stessi oggi trattati per espressa previsione “tabellare” verrebbero inesorabilmente riversati sui già gravosissimi e poco gestibili ruoli dei giudici ordinari, con un aumento inammissibile degli stessi e l’impossibilità di poter garantire l’efficacia e la tempestività della risposta giudiziaria che tutti auspichiamo.

Sicché è da chiedersi perché non consentire ai GOT già in servizio con esperienza giudicante, che ne facciano richiesta, di proseguire ad esercitare le funzioni giudiziarie (anche accedendo alle funzioni di Giudice di Pace), evitando di disperdere un bagaglio di esperienza e competenza acquisito anche con obblighi di formazione e verificato con periodiche procedure di conferma. Non a caso la stessa ANM in data 25 novembre 2018 ha avallato la scelta di doppio regime tra i nuovi magistrati onorari, selezionati dopo l’entrata in vigore della Riforma, e quelli già in servizio per i quali dovrebbe essere consentito di continuare l’esercizio delle funzioni giudiziarie, evidenziando che “le ragioni che avevano già indotto il Legislatore del 2017 a prevedere un regime transitorio per il primo quadriennio successivo all’entrata in vigore del d.lgs.116 del 2017” dovrebbe conservare “significatività anche in riferimento ai quadrienni successivi”.

Peraltro, tra le materie indicate nell’art. 27 d.lgs. n. 116/2017 che transiteranno nell’ufficio del giudice di pace vi è l’espropriazione forzata di cose mobili, mentre l’espropriazione forzata di cose immobili e di crediti, consegna e rilascio di cose mobili e esecuzione forzata degli obblighi di fare e di non fareresterà nella competenza del  Tribunale. Pertanto anche i pignoramenti presso terzi, materia come detto trattata ad oggi pressocché esclusivamente dal GOT, con rilevanti carichi di ruolo, dovrebbero essere trattati dai giudici ordinari e non dai magistrati onorari, perché inesorabilmente inseriti dell’UPP e che potranno svolgere funzioni giurisdizionali solo in riferimento ai singoli fascicoli agli stessi delegati, senza possibilità di ruolo autonomo.

Ma v’è di più.

Il magistrato professionaleavrà l’ulteriore compito di dover individuare i procedimenti via via da delegare, peraltro sulla base di un non meglio definito criterio di semplicità della questione controversa, dovrà emanare direttive per la trattazione del fascicolo delegato e vigilare (con previsione di sua responsabilità) sull’operato del gop, provvedendo eventualmente alla revoca della delega, con comunicazione anche delle ragioni al presidente del Tribunale.Il che può costituire un elemento di complicazione anziché di semplificazione.

Ma nella stessa ottica di efficienza e di ragionevole durata dei processi (che, come si è visto, dovrebbe essere la stella polare del legislatore), appare di dubbia compatibilità con tali principi la previsione dell’art. 13, co. 2, d. lgs. n. 116/2017, secondo cui il giudice onorario di pace non può essere destinato in supplenza per ragioni relative al complessivo carico di lavoro ovvero alle vacanze nell’organico dei giudici professionali. Di conseguenza verrebbero azzerate le positive esperienze di ruoli autonomi assegnati tabellarmente ai got, nei numerosi casi in cui (come nel Tribunale di Messina, del quale sono presidente di sezione) l’intollerabilità dei carico di lavoro, con ruoli civili anche superiori di fatto a 1.800/2.000 cause (di cui parecchie centinaia assegnate attualmente ai GOT, con la creazione di ruoli autonomi in affiancamento del togato) impone l’adozione di ogni iniziativa che consenta di poter programmare carico di lavoro realmente esigibili, a pena dell’ulteriore allungamento dei tempi di trattazione dei processi.

Un ultimo cenno di criticità attiene da un lato alla pianta organica prevista in 8.000 unità, che forse appare eccessiva rispetto alla possibilità di valorizzare (anche economicamente, oltreché professionalmente) le risorse umane già esistenti e formate(senza necessità di spendere energie per la formazione di un numero esuberante di nuove figure), anche in un’ottica di collaborazione (come si è avuta finora) fondata sulla fiducia maturata nel tempo; dall’altro alle incompatibilità personali previste in modo probabilmente troppo gravoso, come la stessa ANM ha evidenziato.

4. Riflessioni de iure condendo.

Sul ruolo della magistratura onoraria nel sistema giudiziario italiano e sul suo statusvi sarebbe molto da dire, anche con uno sguardo al diritto europeo e comunitario. E, anche se a volte lo si dimentica, esistono elementi di “allarme” per lo Stato italiano che impongono un intervento riformatore finalmente organico e attributivo di un sistema almeno basilare di tutele. Invero, a fronte dell’orientamento della Suprema Corte italiana (v. ex multisCass. ss.uu. n. 13721/2017) in tema di giudici di pace, che parla di “servizio volontario con attribuzione di funzioni pubbliche” dei funzionari onorari, la Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza O’ Brien dell’1 marzo 2012 (C-393/10, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=119901&doclang=IT) ha affermato che la distinzione di trattamento fra recorder e giudici ordinari, per cui ai primi viene disconosciuto il diritto alle tutele previdenziali ed assicurative, assicurato invece ai giudici professionali a tempo pieno, è in contrasto con il diritto dell’Unione, sul presupposto dello svolgimento da parte di entrambi delle medesime funzioni nell’ambito dell’amministrazione della giustizia. E ancora, il Comitato europeo dei diritti sociali del Consiglio d’Europa sul reclamo collettivo n. 102/2013, con decisione pubblicata il 16 novembre 2016 ha accertato la violazione dell’art. E combinato con l’art. 12 § 1 della Carta sociale europea da parte dello Stato italiano per non aver provveduto ad alcuna tutela dei giudici onorari sotto il profilo previdenziale ed assicurativo.

Ma incidentalmente vanno ricordati anche

a) la comunicazione DG EMPL/B2/DA-MAT/sk (2016), con cui la Commissione Ue ha chiuso con esito negativo il caso EU Pilot 7779/15/EMPL, preannunciando la prossima apertura di una procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano sulla compatibilità con il diritto UE della disciplina nazionale che regola il servizio prestato dai magistrati onorari, in materia di a) reiterazione abusiva di contratti a termine (clausola 5 dell’accordo quadro recepito dalla Direttiva 1999/70/CE), b) disparità di trattamento in materia di retribuzione (clausola 5 dell’accordo quadro recepito dalla Direttiva 1999/70/CE), c) ferie (art.7, Direttiva 2003/88, in combinato disposto con la clausola 4 dell’accordo quadro recepito dalla Di-rettiva 97/81/CE e con la clausola 4 dell’accordo quadro recepito dalla Direttiva 1999/70/CE) e d) di maternità (art.8 Direttiva 92/85 e art.8 Direttiva 2010/41);

b) la comunicazione del 23 marzo 2017 prot. D 304831, con cui la Presidente della Commissione per le Petizioni del Parlamento Ue, all’esito della riunione del 28 feb-braio 2017 in cui sono state discusse le petizioni nn. 1328/2015, 1376/2015, 0028/2016, 0044/2016, 0177/2016, 0214/2016, 0333/2016 e 0889/2016 sullo statuto dei giudici di pace in Italia, ha invitato il Ministro della Giustizia a trovare un equo com-promesso sulla situazione lavorativa dei Giudici di Pace, per eliminare la «palese disparità di trattamento sul piano giuridico, economico e sociale tra Magistrati togati e onorari».

Le questioni or ora accennate in contenzioso sono troppo complesse per essere trattate in questa sede. Sicché, ritornando alla nostra prospettiva per la quale, ferma restando l’esigenza di una almeno decorosa tutela dei giudici onorari, è necessario guardare prioritariamente all’efficienza della giustizia, ritengo che sia doveroso porre la massima attenzione a quei progetti di d.d.l. o di emendamenti che prevedono miglioramenti ed aggiustamenti del d. lgs. n. 116/2017: in primis lamodifica dell’art. 30 d. lgs. n. 116/2017 in materia di ufficio per il processo, posto che questa struttura, così come oggi è modulata secondo la previsione che entrerà in vigore nell’agosto 2021, determinerà uno “spreco” di professionalità già qualificate, formate e sperimentate che non ci possiamo permettere, con immediate ricadute in termini di aumento di gravosità dei ruoli del giudici ordinari, a fronte di un ausilio di supporto, la cui efficacia è tutta da dimostrare.

In quest’ottica, sono numerosi i progetti di emendamento alla legge Orlando che, anche partendo dal c.d. d.d.l. del Ministro Bonafede, propongono diverse soluzioni, essendo maturato anche nel recente dibattito parlamentare una sensibilità verso ineludibili riforme: si vedano le audizioni informali presso la Commissione giustizia del Senato del novembre 2019: https://www.senato.it/3647, con contributi offerti dall’Avvocatura, dalla Magistratura ordinaria e da varie associazioni di categoria dei magistrati onorari. Particolare interesse meritano, per le articolate argomentazioni, le osservazioni e suggerimenti– soprattutto quelle che incidono sulla funzionalità del sistema giudiziario – formulate da una di queste associazioni (cfr. https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/documento_evento_procedura_commissione/files/000/056/201/ associazione_got_-_non_possiamo_piu_tacere.pdf), con l’auspicio di una mediazione ragionata tra le varie proposte sul campo: penso alla equiparazione del ruolo e delle funzioni di GOT e GDP, con facoltà di accedere stabilmente e da subito alle rispettive piante organiche; alla previsione per i GOT già in servizio, di accesso all’Ufficio del processo solo su domanda e senza decurtazione di compensi; alla più specifica definizione della nozione dei due o tre “impegni settimanali”, tenuto conto delle gravose attività pre- e post- udienza;alla previsione di adeguate tutele previdenziali, nonchéassistenziali quanto meno per i casi di maternità/paternità, malattia, disabilità; alla ridefinizione delle incompatibilità, secondo le previsioni dell’art. 1 del d.d.l. Bonafede.

Vale ricordare che ancora l’ANM (delibera del 15 dicembre 2018) ha osservato che “in ordine alla riforma della magistratura onoraria, annunciata dal Governo prima dell’estate, l’Associazione Nazionale Magistrati prende atto che l’approvazione delle proposte dalle rappresentanze di categoria, in coerenza con le indicazioni formulate dai rappresentanti della magistratura professionale, richiede lo stanziamento di risorse finanziarie aggiuntive rispetto a quelle già destinate al Ministero della Giustizia, il cui reperimento appare opportuno e necessario in considerazione dei complessivi benefici organizzativi, finanziari e macroeconomici che potrebbero essere conseguiti grazie ad un più consistente utilizzo dei giudici e pubblici ministeri onorari.La loro attività di affiancamento, supplenza e supporto ai magistrati professionali e di esercizio delle funzioni giurisdizionali loro demandate, consentirebbe, infatti, tramite un loro più assiduo utilizzo, accompagnato dalle necessarie tutele economiche, un effettivo incremento della produttività giudiziaria negli uffici di primo grado, con evidenti benefici per i cittadini.L’Associazione Nazionale Magistrati auspica pertanto che possano essere reperiti i necessari finanziamenti peraltro stimati in cifre di non particolare impatto sul bilancio dello Stato”. Ed ancora, in sede di tavolo tecnico ministeriale del 2019, ha evidenziato l’esigenza, quanto alla previsionedell’età di cessazione dal servizio,di “un rinvio mobile e recettizio alla disciplina legislativa approntata per gli avvocati, stante la natura onoraria del rapporto e la già ricordate forme di raccordo, per le tematiche previdenziali, con la Cassa forense”; così come ha valutato positivamente in quella sede le proposte di “incremento degli impegni settimanali per i magistrati onorari di cui alle modifiche suggerite all’art.31 d.lgs.116 del 2017, in modo da garantire un più proficuo impiego dei magistrati onorari nell’ottica di una maggiore efficienza del sistema giudiziario, ferma restando la natura onoraria del rapporto”.

In conclusione, da presidente di sezione che combatte quotidianamente una difficile lotta per utilizzare al meglio le (poche) risorse umane disponibili,visti gli enormi carichi di lavoro sia civile che penale e considerato che l’insufficienza dell’organico della Magistratura ordinaria impedisce alla stessa di smaltirli con una dignitosa tempistica, ritengo chela Giustizia – per essere veramente efficiente e per non incorrere in ulteriori pesanti e gravose condanne per irragionevole durata dei processi – non ha bisogno di giudici onorari senza reali tutele, demotivati e sottopagati (quindi: di fatto sfruttati dallo Stato, che da anni ne utilizza le prestazioni a basso costo) e in un prossimo futurodestinati ad attività di supporto del giudice togato che altri soggetti possono ben più utilmente svolgere.La Giustizia ha invece bisogno ancor di giudici onorari la cui acquisita professionalità (in alcuni casi anche in dieci o vent’anni e più di servizio), valutata secondo gli ordinari criteri valevoli per i magistrati di carriera, può e deve realmente dare quel contributo significativo alla giurisdizione che oggi appare ancora essenziale.

Come ha scritto un analista giuridico, “la lentezza della giustizia in economia si traduce immediatamente in inefficienza del sistema impresa (…). Secondo Banca d’Italia, il malfunzionamento della giustizia causa una perdita dell’1% del PIL, rallentando di conseguenza la crescita” (Mari Miceli, https://www.econopoly.ilsole24ore.com/2018/10/19/giustizia-lentezza-conto-salato/19.10.2018).

Ebbene ed in conclusione, io credo che una intelligente e attenta novellazione della vigente normativa in materia di magistratura onoraria, valutando in maniera “laica” e con l’obiettivo della funzionalità del sistema le proposte dei vari operatori giuridici interessati,costituisca un tassello importante di un ineludibile ed urgentissimo progetto riformatore che possa evitare l’ulteriore degrado della Giustizia (e, quindi, dell’economia) in Italia.

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